《城市管理》2006-01 返回目录

应用现代信息技术创新城市管理模式

文|仇保兴|建设部副部长博士

改革开放以来，我国的城市建设取得了长足的发展，城市基础设施水平不断提高，城市功能不断完善，城市环境也有很大改观，但我们的城市管理工作与城市建设相比，则显得相对滞后；与人民群众日益增长的要求和国外先进的城市管理水平相对照，我国城市在市容市貌方面仍存在很多问题。我国现阶段城市管理到底应该采取什么模式，抓手在什么地方？一直以来，我们都在持续地进行研究，各城市也是八仙过海，各显神通，多模式地进行探索。

从2004年4月份开始，北京市东城区着手利用信息化技术进行城市管理模式的创新，经过一年多的研究和实际运行，取得了很好的成效。城市管理新模式的主要内容有两个方面，一是运用多项信息技术，在管理手段上实施“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”；二是对现行的城市管理体制进行改革，建立以“城市监督中心”和“城市综合管理委员会”为两个轴心的城市管理新体制。主要经验有：一是以现代信息技术为支撑，实现了城市精确管理；二是创新了管理体制，建立起监督和指挥两个中心，使几十个不同的城市专业管理机构形成治理城市环境的合力；三是主要领导亲自研究、组织部署，有力地促进了该项工作的开展；四是进一步整合了现有管理资源，提高了管理效率；五是进一步发挥了市政服务热线电话与数字化管理系统的有机组合，达到了相互强化的目的，形成了完整的监督反馈体系。下面从三个方面进行论述。

创新城市管理模式的重要意义

一、创新城市管理模式是树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观的具体体现

目前我国正处于快速城市化的阶段，一方面大批的农民进城务工定居，大量的建设项目开工建设。据世界上最大的起吊机公司的总经理说，目前世界上塔式起吊机和履带式起吊机每年的市场总容量是16000台，而中国每年就占了10000多台。由此可见，全球一半以上的建筑施工在中国。中国一个大城市，如北京或者上海，每年的新建设量就相当于整个欧盟的建设总量。这样一来，我国现阶段几乎所有城市都成为空前绝后的建设大工地。这使得我们城市管理的任务空前艰巨。另一方面，西方的城市化已经经历了几百年，城市公共空间的概念甚至有上千年的历史；我国城市居民对城市公共空间神圣不可侵犯的文明观念尚未真正树立。在我国各地城镇中，乱搭乱建、乱扔垃圾、乱设摊现象到处都是，破坏公物和公共环境的情况也时有发生。在一些党政干部中，“三分建设、七分管理”的理念还没有树立，重建设、轻管理已经成为许多城市的顽症。

以上说明：一是我们的城市管理工作，无论是理论研究还是实践运用，都已经滞后于现实；二是严峻的现实要求我们运用新的体制和新的技术来解决我们面临的难题，我们必须要借助现代信息技术和管理体制创新来改善我们的城市管理工作。

党的十六届三中全会提出了以人为本，全面协调可持续发展的科学发展观。落实科学发展观，就要求城市的经济、社会、生态环境和人的发展必须相互协调，从而实现可持续发展。温家宝总理在政府工作报告中强调，要加强政府的社会管理和公共服务职能，就是因为我们这两项职能与经济宏观调控和市场监管相比显得比较薄弱。落实科学发展观，就要认真研究解决城市建设和城市管理一条腿长一条腿短的问题，就必须从群众最不满意但是每天都看得见、感受得到的城市管理具体难题入手，实现城市的协调发展。城市是区域的核心，只有实现了城市的协调发展，才能确保整个区域的可持续发展。

二、创新城市管理模式是构建社会主义和谐社会的基础

目前，我们的城市管理工作还存在着不少问题，集中表现在以下六个方面：

一是管理信息获取滞后，对影响市容市貌问题的处理被动滞后。城市管理工作涉及面很广，按照我们现在的管理方式，发现问题主要有两种途径：一种是主动获得，依靠各专业主管部门和城管执法部门在管理范围内巡查。这种途径有个弊端，由于主管部门发现之后还要接着处理，发现问题越多，自己的工作量就越大，于是长期的工作积极性就打折扣。也就是说自己立案、自己办案和结案，本身就是体制的弊端之一。另一种是被动获得，群众发现问题后打电话、信访反映，或媒体曝光，或经过领导批示之后，专业管理部门才知道，这使发生的问题得不到及时解决。所以我们有些同志抱怨，城市管理工作是“领导批评，群众埋怨”，费力不讨好，根本原因就在于信息获得滞后，问题处理被动。

二是城市管理各专业部门之间职责不清，职能交叉，造成有的事情无人管，有的事情多头管。从事城市管理工作的部门众多，仅建设系统就分为规划、市政公用、园林绿化、市容环境、房产物业、建筑等多个部门，建设系统之外还有公安、环保、工商、卫生、爱卫会、人防等部门，各城市机构设置不一，城市政府各部门之间、市政府与区政府之间职责不清，职能交叉，自然会造成有利的事大家抢着管，无利的事没人管，这个问题由来已久，一直没有得到很好的解决。应该说，城市管理专业化分工的细化是社会发展的必然趋势。世界上城市化起步最早的英国，在200多年前，城市管理机构只有一个部门，后来由于公共卫生问题的出现，才有了规划部门；紧随着环境污染问题的出现，又有了环境保护部门。城市管理部门专业分工越来越细，这是城市文明与农村文明的区别。专业化的分工越细，管理人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就越快。但从另一方面看，专业化分工越细，部门与部门、部门与群众之间信息不对称的现象就越严重，协调合作的成本也就越高。

三是管理方式上过多地依赖突击式和运动式管理，长效管理机制亟待进一步建立。由于缺乏对城市管理的系统研究，局限于就事论事，可以说是头痛医头，脚痛医脚，热衷于搞运动，搞突击。例如窨井盖丢失，发生死人事故了，媒体报道了，于是领导批示，层层发文，层层开会部署，一个专项治理活动就开始了；“非典”发生了，才想起了城市环境卫生很重要，于是清理卫生死角，取缔城区非法废品收购点等等。这类运动表面上轰轰烈烈，实际效果往往是前治后乱。类似的例子还可以举出很多。当然不是说专项活动不能搞，但是没有一套长效管理机制来解决长远的问题，这类专项突击运动就会成为雷声大、雨点小，老虎头、老鼠尾，怪不得群众埋怨。

四是管理粗放，效率低下。许多城市对自身的管理对象的底数摸不清，如某个区域内必须要实施现场管理的各类设施的数量是多少，地理位置如何，管线什么走向，难以提供准确的统计数据并及时更新，更不要说出现紧急情况的应急对策了。这就给城市管理工作带来了极大的问题，导致我们的管理只能是粗放、低效型的。前一段时间，成都市的一条自来水管爆裂，结果导致整个街区水淹三尺，如果能及时找到和关闭相关的阀门，就不会出现此类问题。相比英国伦敦的地铁爆炸，救护人员十分钟赶到现场，而我们城市中自来水管爆裂、电线杆倒伏，有的现场几天也没人管。

五是缺乏合理的监督评估机制。由于在城市管理过程中缺乏科学合理的监督评估机制，导致出现问题有没有人管，主动管与被动管、管好与管坏、管与不管一个样，处理问题是否及时，是否高质量解决，群众是否满意等等全都一个样，形成一个养懒汉的体制。为什么说体制创新是管理变革的内核，道理就在这里。

六是缺乏统一调度，部门联动机制不健全。城市管理部门众多，工作侧重点和依据的法律各不相同，往往是各行其是，协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同的关系，致使以收代管、以罚代管、只审批不管理的现象时有发生。有些城市由于专业部门和城管综合执法部门没有很好的配合，已经出现了城管执法工作难以开展的情况。不少部门要钱要物、要编制、要级别积极性很高，但对其政绩考核难。在实际工作中甚至还出现那种问题越多的部门，机构级别越高、编制经费越多的怪现象。

以上问题的存在，影响了市民的生活质量、城市的投资环境和和谐社会的构建。

三、创新城市管理模式是加强党的执政能力建设的必然要求

加强党的执政能力，提高党的执政水平绝对不是空洞的口号，而是具体的、必须让人民群众感受得到的实际行动。我国长期是一个农业大国，我们党夺取政权走的是农村包围城市的道路，我们对城市管理的研究和实践，历史不长，积累不多，快速城市化过程中的城市管理只有10多年的时间。所以说，如何管理城市是我们党执政面临的重大挑战之一。如果我们不下大力气解决城市管理领域存在的问题，执政成绩不能让群众满意，群众就会质疑我们的执政能力，就会动摇党的执政地位。

东城区新模式的实施，在提高当地党委和政府对城市管理方面的执政能力上取得了明显的成效，主要有两点：一是提高了城市管理的效率。据东城区统计，新模式的实施，对城市问题的发现率和处理率均达到90%以上，处理时间由原来的平均7天提高到现在的12小时，一批群众反映多年的问题得到了解决。二是密切了党和政府同人民群众的联系。城市管理监督员进入社区，与群众实现了“零距离”接触，居民身边的“琐事”通过监督员这个纽带及时成为政府案头的大事，使问题得到迅速解决，提高了群众的满意率。城市管理的效率提高了，人民就会拥护我们，市容市貌的改观就有了保障。我们各级城市管理者一定要从加强执政能力的高度，充分认识创新城市管理模式的重要性和紧迫性，并将其作为巩固共产党员保持先进性教育的成果来抓，切实增强提高城市管理水平的自觉性和坚定性。

四、创新城市管理模式，是适应现代化城市发展的需要

随着我国社会经济的发展，城市的现代化水平不断提高，城市管理对象的种类、数量纷繁复杂，管理问题层出不穷，大量信息需要及时处理，常规的管理方法和手段已经不能适应城市发展的需要，必须对城市管理的体制、机制、组织方式、手段进行创新。创建数字化城市管理新模式，通过应用GIS、GPS等技术，并对管理体制进行改革，转变政府组织管理方式，是对城市管理的一次重大变革。概括起来主要有这样几条：

一是管理从粗放转向精准。随着全球定位系统GPS技术的推广运用，对各行各业的促进很大。例如精准农业，西方在农业耕作、播种、除草、收割等都依靠GPS技术，做到精准定位，机械化操作。人家农业都精准化了，我们城市管理还达不到精准化，就说不过去了。过去，我们在城市管理上采用粗放的管理模式，对管理对象的空间位置不准确、时间不准确、责任不准确，管理只能是低效率的。现在这个新管理模式通过多项数字城市技术的应用，实现了对管理对象空间上、时间上和责任上的精确定位，使我们的城市管理由粗放转向精准。

二是从开环转向闭环。原来的管理模式是领导作指示，口号不少，运动频繁，但长期效果如何就没有着落了。这属于开环管理，粗放而又没有效率。新模式建立了监督评价体系，尤其重要的是部署了信息监察员，动员老百姓来监督各部门的工作成效，任何一个管理部门发现问题后，处理及时不及时，有没有着落，网络上有精确的记录，处罚和奖惩都有章可循，管理系统实现了闭环，政府的官僚主义就被短路了。

三是从静态转向动态。原来我们整套系统是静止、被动的，头痛医头，脚痛医脚。激励机制主要靠政治动员，我们的市委书记、市长，过年关的时候请环卫工人、现场管理人员吃年饭，或者是评劳动模范。正因为系统结构上有问题，管理上有缺陷，激励模式单一，往往是出了问题之后再去被动地解决，见事迟、动作慢、效率低。而新的模式是主动发现问题在现场、处理在现场、监督在现场、反馈在现场、最后检验还在现场，真正做到了动态管理和及时处理。

四是从分散转向综合。过去说管理城市的部门很多，但七八顶大盖帽就是管不了一顶破草帽，原因在于大家都管，大家都不管。以后采取综合执法体制，但也有矛盾，因为把七八顶大盖帽转为一顶大盖帽，这必然违反了现代城市的专业化分工和现代法治进程。法治社会的法律必然会越来越多，执法主体的个数随之增加，涉及的技术越来越复杂，执法主体很难合并成一个或简单几个。我们不能退回到300年前的城市管理旧体制。而采用新的模式，不管你有多少个部门和执法主体，反正就两个工作轴，一个指挥，一个监督，所有部门都必须在指挥、监督的系统中得到整合，发挥协同效应。不管你是哪级部门，该系统都能适应，都能促使工作人员尽心尽力去工作。区级政府的权力就是监督。这样一种新的模式的实施，超越了原来旧体制的局限性，超越了历史上机构的分分合合、合合分分这样一种旧思路。这样对于解决我们城市管理的难题，促进城市管理水平的提高都有很重要的现实指导意义。

提高对于推广数字化城市管理新模式工作的认识

一是要充分认识推广工作的重要性。现阶段我国正面临着城市化、工业化、机动化、全球化和市场化“五化”并存的现实，这“五化”对城市秩序有着极大的影响力，城市管理的难度越来越大。这就要求我们不断提高对现代城市管理的研究深度和重视程度。如果我们不下大力气研究、解决问题，从整体上、系统上寻找对策，就必然会导致城市竞争力的退化，进而影响到我们和谐社会的构建和科学发展观的落实。为此，我们在东城区召开现场会，推广数字化管理新模式，就是为了提高全国的城市管理水平，提高我们各个城市在全球化时代的竞争能力和可持续发展的能力。

二是要充分认识推广工作的艰巨性。利用现代信息化技术，创新城市管理模式是一项艰巨复杂的工作，不可能一蹴而就，也不能寄希望于建立了信息化系统所有的问题就迎刃而解了。我国许多沿海城市花了几千万，甚至几个亿的资金建立品种繁多的各类信息化系统，但是不顶用，有的建了，也抛在一边了。因为信息化系统需要人去操作，需要一个很好的人机之间的对话机制，需要一个较长的磨合过程。一方面，创新城市管理模式既要有信息化系统建设的技术创新，又要有城市管理部门的体制创新，才能整合这两者的优势。另一方面，一些群众甚至包括部分城市的领导，重视、支持城市管理工作的意识还有待进一步加强，还需要我们做好宣传、动员工作以引起领导重视。没有领导重视，就没法推动这项工作。同时还要让群众理解我们的城市管理创新工作，为推广新模式创造良好的外部环境。即使新的模式建立了，也不是说就一劳永逸了，新模式需要城市管理各个部门之间密切配合，高效联动，如果协调不好各个部门之间的关系，新模式的实施就会有难度。此外，城市管理涉及面广，新情况、新问题不断出现，也需要对新模式功能及时进行调整、完善。对此，在实施新模式的过程中，要深入跟踪研究并保持清醒的认识和求实的精神，要坚决避免这样的局面出现，就是将新模式运行一段时间后搁置一旁，无功而返。

三要充分认识推广工作的系统性。实施数字化城市管理新模式是一项系统工程，其中，既有信息技术的应用，又有政府各部门人员、职能的整合，必须要采取完善法规的手段来推动。单单依靠城市管理部门的力量是不够的，还要动员广大人民群众参与，特别要调动社区居委会、物业小区业主委员会等基层群众组织的积极性来联动。

具体来说，抓好这项工作，要坚持三个原则：

首先是政府主导。政府领导及各分管领导要发挥主管作用，对城市管理各个部门、职能、人员进行整合，同时要落实资金，为信息化系统的建设和运行提供资金保障。主要领导应亲自研究、亲自组织、亲自协调新模式的建立，才能使新模式顺利运转和不断改进。从事城市管理可以说是当今最艰巨的任务之一，只有在问题堆里磨练成长，在实践中解决难题，才能锻炼我们干部的领导能力。

其次是群众参与。群众的参与对于管理信息的收集、新模式效能的发挥起着至关重要的作用。要广泛运用现有的市长公开电话或市政服务热线，要动员广大群众通过这些途径来反映城市管理方面存在的问题。通过市区长热线或12319热线电话把群众和政府沟通联接起来，使其成为促进新体制不断完善、不断反馈、不断改进的新途径。利用这个电话对新模式各个环节的工作进行监督，从而实现信息采集最大化、评价体系科学化、奖惩措施合理化。

第三是技术支撑。市政监管信息系统运用了网络技术、地理编码技术、卫星定位技术等多种数字技术，要做好管理维护工作，需要专业人才，要注意联合社会上的科研机构、专业公司，充分发挥他们的作用，为系统运行提供技术保障。当然各种公司往往良莠不齐，要注意辨别。

统筹规划，周密部署，抓好数字化城市管理模式的试点工作

对于推广工作，各地可先抓一、二个试点城市和城区，进一步取得经验后再全面推广。我部已经选定了10个城市（区）作为实施数字化城市管理新模式的试点城市（区），下一步各个试点城市（区）要在统一领导下，认真开展试点工作。创新城市管理新模式，需要做大量的工作，包括以下几个方面：

一是领导要亲自抓。市长至少是分管城市管理的副市长要具体研究，布置落实。各个建设厅的厅长、主管副厅长，要亲自抓本省区的试点推广工作。每个省区还可以设立二个以上的试点城市或城区。此项工作将是检验我们领导的务实创新能力的一个重要方面。

二是要坚持以问题为导向。城市管理新模式能否紧贴人民群众，能否有效地、持续地解决城市管理中的难题，是检验体制创新和信息化成功与否的试金石。以前我们很多工作不是以问题为导向，而是以某个概念为导向，或者仅仅是技术导向，有的信息系统技术上很先进，但是解决问题不着边，所以必须坚持以解决实际问题为导向，脚踏实地来完善系统功能。东城区就是把多种简单的技术整合在一起，形成了新系统但实用性非常强。

三是要从过去强调专业化分工、部门分割，转化为在信息化技术的支持下，各个专业部门紧密合作，形成综合、系统的管理新体制。温家宝总理在政府工作报告中指出，要整合各种各样的管理资源，形成管理的合力。当前城市各类管理机构众多，法规也很多，要通过创新机制和手段将它们整合起来，协同服务。

四是要把评价、监督各个城市管理部门的权力交给群众。我们研究和推广信息化技术，就是为群众监督政府提供快捷的渠道，就是为了消除政府与群众之间、部门与部门之间的信息鸿沟。信息的不对称，最终还必须通过信息化来解决。从理论上说，所有的公共权力都来自于人民群众，政府权力的本源是人民。新管理体制就必须让群众方便监督我们的政府。不少城市以前搞了很多信息化系统，有的非常复杂和昂贵，但是汇总的信息只让领导知道和使用，群众不知道更不能使用，整个系统就无多大效用了。这也违反了权力来自于群众、城市管理一切为了群众、一切以群众满意不满意为检验标准的原则。

五是要坚持勤俭办一切事业的原则。应该把多个部门建立的各种系统归纳到新管理系统中，整合现有各种资源，实现设备、信息系统共享。例如治安和交通管理方面的电子摄像系统等都要整合到管理系统中去。大屏幕显示系统比较昂贵，其实可以用投影仪替代。

六是要注意建成区与非建成区之间的区别。例如北京东城区是一个已经建成的区，建设量不大，大多数城市的“部件”是静止的。而绝大部分城市是快速发展的城市，所以城市管理“部件”还在不断增加，是动态变化的。城市管理中还有许多新的问题发生，如临时工地、露天摊位等等，“事件”也是不断增加和变化的。所以，新的管理信息系统要适应这种变化的情况。

七是要调动条条和块块的积极性，实行多重反馈机制，建立无缝隙的城管网络。物业管理小区、居委会、街道办事处及各个专业化的城管部门内部都要建立多重的自我优化的监督系统，并把原来的12319，或者是市长、区长电话通过这个系统强化，形成多重的反馈机制，才能实现整个新管理系统的不断优化。应当鼓励各个子系统能主动自我优化，居民通过内部一个电话或区域网络系统就能及时解决管理问题。

八是要坚持奖罚分明、公开公正、取信于民的机制。新管理系统应采取标准化、公开化、实时化，让人民群众了解和支持我们的新管理系统的运行。要通过新闻媒体，让人民群众知道这个新管理系统可以有效地解决城市面临的问题，有效地解决他们身边的难题，他们才会拥护这一变革。

九是要坚持能进能出的新的用人机制，对城管监督员要实行及时的优胜劣汰。如果用老机制将他们变成准公务员，然后再要求他们每天骑自行车到负责的空间网格中细心巡视检查五次就难办了。

总之，我们首先要以问题导向作为新体制构建的前提；其次是优化目标，根据目标和问题来设计和优化管理体制；再根据体制来优化管理；最后通过优化技术手段，采用适宜的信息化和网络技术支持，达到整个城市管理系统最优化。

创新城市管理模式，提高城市管理水平对促进各地城市竞争力的提高，促进城市和区域的可持续发展和社会进步，维护广大人民群众的利益，构建社会主义和谐社会，具有重要的、广泛的和基础性的作用。要充分认识这一问题的重要性和紧迫性，坚定信心，以改革、创新的精神和勇气切实推动这项工作的开展。

作者联系方式:sicy@mail.cin.gov.cn

责任编辑：欧阳忠伟