《城市管理》2005-06 返回目录

编样稿：3730字

法国城市基础设施的委托管理模式及其借鉴意义

文|陈拥军|中央党校政治经济学博士研究生

法国城市基础设施的委托管理模式起源于17世纪，到今天已有300多年的历史。这一管理模式在保持公用事业所有权公有的前提下，政府公用事业管理部门依照法定程序，通过市场竞争，选定一家企业按照双方签订的契约对某项城市基础设施、公用事业进行建设和管理，其经营管理过程受到政府部门和居民的监督。政府与承担委托管理的企业（以下简称受托企业）之间的关系是一种严格意义上的合作关系。政府与受托企业通过签订契约来明确双方的行为和职责范围，受托企业有对公用事业进行技术开发、提供产品和服务的权利和义务，政府有权对受托企业进行监督，并保留对价格进行干预和单方终止契约的权利。

委托管理的主要特征

一、政府和受托企业权责分工明确。在城市基础设施公有的前提下，政府和受托企业之间的关系通过契约进行明确界定。受托企业依据契约自主经营、自主开发、风险自担，政府不得干预。政府拥有筛选受托企业的权利，但一旦选定，签订合约，便不能越权对企业内部经营活动进行干涉。双方是一种长期合作的关系，也是监督与被监督的关系。

二、具体合作形式灵活多样。委托管理方式，被广泛应用于法国城市基础设施建设和公用事业的各个领域，政府和企业的具体合作形式多种多样。行使委托管理权的机构很多，可以是国家、地方政府，也可以是具体的公共事业管理部门。获得委托管理权的企业也具有多种类型，有的是国营企业，也有的是私营企业、公私合营企业或外资企业。

三、合理的风险分担机制。由于不同的公用事业项目具有不同的特点，法国委托管理模式针对不同行业、企业的特点，制定了不同的利益共享和风险分担方案，主要有全部风险委托管理、部分风险委托管理和有限风险委托管理三种形式。

四、完善的竞争监管机制。一旦企业被政府确定为受托企业，会带有一定程度的垄断性，但是，在法国委托管理模式中，受托企业同样面临着有效的竞争和监管。一方面，企业和政府之间的合作期限一般较短，大多为10年左右，契约到期之后，企业将面临续约问题，无形之中给受托企业造成竞争压力。另一方面，根据委托管理合约规定，受托企业还必须随时接受来自政府、居民的外部监控。而且公用事业的市场广阔，影响面大，一旦受托企业不能很好的履行职责，企业形象将会遭到巨大的损害，严重的甚至无法在市场上继续生存。

委托管理的主要形式

一、租赁管理。地方政府承担项目的建设或扩建所需费用，经营费用、风险费用则由承租企业来负担。这种租赁管理方式, 占到公用部门与专业私营部门在公用事业方面合作总量的75%，在法国水务和污水处理部门应用尤为普遍。这一类的租赁合同主要分为包干制委托经营合同及非包干制实报实销委托经营两种形式。包干制与非包干制的不同在于：前者需要向资产所有部门支付固定的租金，生产独立性强，责任风险相对较大；而后者是一种建立在实报实销制上的服务性合同，经营管理者依据其业绩获得一定的奖励及分红，其经营独立性小，风险也相对较小。

二、特许经营权管理（ＢＯＴ方式）。依照法律,发租方在招标细则中明确规定特许经营约束条件。受托企业承担投资和经营管理全部费用，负责设施运转和维护，独自承担风险。设施产权属于发租方，合同到期后，受托企业将设施完好地交还给发租方。和租赁管理不同，特许经营权管理要求受托企业承担投资费用，一般合作期限相对较长。

三、直接管理。由地方政府机构直接负责管理、承担设施建设的投资和所有风险。受托企业为公共部门服务，不直接从用户获取营业收入，而是从地方财政预算中支出报酬。如法国交通运输就采取这种管理方式。这是因为单靠用户所付的票款是远远不能保证交通运输开发经营者的收支平衡，目前，法国交通运输部门享受大约５０%的国家补贴。

委托管理的好处

一、政企分开，有效发挥各自作用。法国有关机构认为,在许多情况下,过多的干预层次常常使责任关系模糊不清，公共产品和服务质量以及资源配置效率低下。实行委托管理，采用合同形式，明确了政府与企业之间既是合作关系,又是监督与被监督的关系。根据这种管理模式，政府保留重大决策和选择经营管理者等控制权，体现出了政府对城市建设负有重要的责任，但政府不得干预企业的日常经营活动。受托企业依照合同规定，自主经营管理，为社会提供相关产品和服务。

二、扩大投融资渠道，缓解资金紧张的压力。随着经济与社会的发展,对城市基础设施的需求量逐年增长，法国公共部门负担很重，单靠财政预算和贷款来解决城市基础设施建设的难度是越来越大。委托管理可以适应各种投资方式，开辟多种投融资渠道，有效地缓解了政府财力紧张的压力。据法国有关方面预测，在未来１０~１５年里，城市基础设施（特别是交通运输设施）建设资金的需求量将在目前水平上增长２５%。为此，法国政府将继续推行委托管理，扩大投融资渠道，吸引各方面的资金，加快城市基础设施建设步伐。

三、提高管理和技术水平，改善服务质量。委托管理,尤其是特许委托经营,它将设计、施工、经营和维护保养等形成整体，调动了国营和私营企业在技术、财力和管理方面的优势进行建设。经营者为使项目最终获得成功，对建设项目一般都能采取认真负责的态度，精心设计，精心施工。在日常经营管理过程中，受托企业迫于竞争和监管的压力，普遍都能做到精心管理，努力降低成本，改善服务质量和水平，以取得较好的社会经济效益。

对我国市政公用事业改革的借鉴意义

法国城市基础设施的委托管理历史悠久，积累了宝贵的经验，得到了国际社会的广泛认可。世界银行要求由其资助项目的所在国家推行“法国模式”的委托管理，鼓励企业竞争，提高服务质量，提高经济效益和社会效益。法国的委托管理模式在我国市政公用事业改革的过程中同样具有重要的借鉴意义。

一、城市基础设施和公用事业的终极所有权必须坚持公有制。法国城市基础设施的委托管理模式至今已有300多年的漫长的历史，其间具体的实现形式和内容始终都在不断地推陈出新，其中一点，就是城市基础设施的所有权公有的制度一直得到了较好的坚持，基本没有太大的变化，成了法国委托管理模式的一个重要的特点，也可能是法国模式之所以获得成功的一个深层次的原因。仔细分析，城市基础设施和公用行业都带有不同程度的自然垄断的特性，又直接关系到广大城市居民的切身利益，政府有必要保留相关的监督控制权，而这些权利的来源就是政府对城市基础设施的终极所有权。通过法国的委托管理实践可以看出，政府对基础设施所有权的保留不仅不会影响市场竞争，而且给受托企业造成了竞争和监督的压力。在这里有两点值得特别强调：一是坚持城市基础设施和公用事业的终极所有权公有制，并不排除在城市基础设施运营的某个时期和阶段，城市基础设施所有权可以采取其他形式，而且终极所有权公有制同样也要探讨其适应我国国情的有效实现形式。二是要对不同的城市基础设施和公用事业要进行严格的细分，有些我们原来认为的公共物品并非真正意义上的公共物品，有些公共物品随着技术水平的提高，他们的竞争性和排他性都发生了改变，已经不再属于公共物品，所有这些行业是可以私有的。

二、大力吸引民间资本参与公用事业投资。长期以来，经济学一致认为由于公用事业具有非竞争性和非排他性的特点，对民间资本没有太多吸引力，这方面的产品和服务只能由政府来提供。而一些持制度经济学观点的学者认为，如果继续坚持城市基础设施公有制，民间资本不大可能参与到城市基础设施建设中来。法国多年委托管理的经验和世界各国公用事业的实践普遍证明，在城市基础设施和公用事业领域，政府和民间资本具有很大的合作空间。民间资本关心的只是资本的增值情况，而不是所谓的产权问题。比如委托管理模式中的特许经营制度将需求弹性很小的公共物品在政府的监控下交由民间企业提供，风险由政府分担，收益又比较稳定，经营企业就可以着力于降低成本，提供优质公共产品和服务，这样就为民间投资提供了良好的运作空间。在我国城市化进程加快发展、城市建设资金严重不足的背景下，大力吸引民间资本参与城市基础设施和公用事业投资具有重要的意义。

三、积极探索政府和企业合作的有效形式。长期以来，由于理论上对城市基础设施和公用事业的认识比较简单，把它们统统归结为公共物品的范畴，加上计划经济体制的影响，我国城市基础设施和公用事业改革严重滞后于城市化进程和社会主义市场经济体制的要求，主要表现为，投资主体单一，经营管理方式落后，资源配置和利用效率低下，不利于社会福利水平的提高。市政公用事业改革就是要不断地解放思想，大胆运用理论和实践的最新成果，积极探索政府和企业之间合作的有效形式。我们可以借鉴法国租赁管理、特许经营管理、直接管理等方面的成功经验，通过政府和企业之间的合作，重新配置市政公用事业的产权、融资等方面的结构。应鼓励多种合作形式的试验，在城市基础设施和公用事业的不同领域、不同环节引入多样化的竞争方式和投资主体，探索政府和企业之间的有效合作形式，努力提升全社会福利水平。

参考文献：

1、郑立均，法国城市基础设施委托管理，中国投资，2000年第6期；

2、黄晓军，租赁合同委托管理:法国占总量的75%，中国建设报，2003年6月20日；

3、姚欣梅、王新利，公用事业企业资本运营策略，城市建设，2004年第六期。

责任编辑：欧阳忠伟