随着城市化进程的加速和商品房的大规模开发，房地产业与城市的发展存在着不协调之处：规划的滞后造成了房地产开发的无序，而房地产的无序开发也违背了城市规划的初衷，影响着城市的空间布局。本文以广州市为例，探讨城市规划与房地产开发的关系。广州市作为全国商品房率先发展的城市，城市规划与房地产开发的进程以及出现的问题具有代表性，其经验教训值得深入探讨。

城市规划与房地产开发的内在联系

一、城市规划对房地产开发的区位选择产生重大影响

城市规划为房地产开发的开发方向和地段选择提供依据，从而规定、制约着城市居住空间的发展方向和模式。2000年国务院正式批复番禺、花都撤市设区纳入广州，广州市总体发展战略规划由此确定了“南拓、北优、东进、西联”的城市战略布局。这一发展规划大大激发了房地产商的开发热情，如海珠区原为工业区，房地产业一直不发达，随着广州市总体发展战略规划的提出，新会展中心、生物岛、信息港、新客运港等陆续落户该区，一些大型房地产开发商纷纷在海珠区斥巨资开发，目前，滨江路沿线、宝岗大道、广州大道南和琶洲已成为广州商品房建设和销售的热点区域；广州成功申办2010年亚运会的规划前景，也使黄埔区东圃镇奥林匹克体育中心周围的楼盘开发量大大增加；番禺区新火车站和地铁、大学城、南沙新城的建设，使番禺区连年成为全市十区中的商品房销售第一。

二、城市规划主要通过改变城市空间结构和改善城市配套设施、道路交通网络来影响房地产商品价格

城市空间结构的发展趋势指引交通规划方案，预示处于城市发展方向的地区其道路交通网络和城市配套设施将大为改善，而交通及配套设施与房地产价格的关系紧密相联，通达性是确定土地价值的最大因素。在追逐利润的目标驱使下，房地产自然向交通便捷处集中。在一定程度上，商住价格的空间分布规律反映了城市的功能结构与形态结构的地区差异。

20世纪90年代，海珠区通过大量房地产开发逐渐从工业型城区向生活型城区的转变。但在这一转变过程中，城市建设明显缺少目标导向和统一部署，导致 “重开发，轻配套”现象出现，始终没有形成市一级的商业中心，因此“居住在珠江以南，购物到珠江以北”的局面没有得到根本改变。该区最新的发展概念将其未来结构规划成“一城两片，绿新蓝带”，东部为创业组团，西部为居住和商业组团，以果树生态保护区为绿心，江、涌水系和绿带贯穿环绕城区，这将大大改善该区的居住环境和商业条件，并带来海珠区房价的不断攀升。

连接番禺区的华南快速干线带动了华南板块郊区大盘的兴旺，随着地铁三号线、新光快速干线的建成，该地区楼价必将继续上涨；黄埔区由于地铁五号线的利好消息，出现了金碧世纪花园、黄埔花园、万科城市花园等颇具规模的楼盘项目，均价已在3700～4000元／m²之间（图1）。

三、城市分区规划和详细规划对房地产开发起到必要的管制作用

城市分区规划对土地性质、开发用途做出明确规定，划分居住区、小区、组团的用地范围和人口规模；详细规划则对房地产开发强度、形体景观、环境容量、设施配套进行控制，以及对建筑退缩红线距离、容积率、密度、绿地率、建筑高度等做出限定。所以，分区规划和详细规划是控制土地供应量、保护土地资源、避免房地产无序开发及维护城市良好景观风貌的重要保证。

与此同时，房地产开发是城市规划的落脚点和得以实施的执行者，城市规划应对房地产市场做出及时反映，根据房地产开发的实际情况做出修改和调整。总之，房地产在城市规划指导下进行开发的同时，城市规划也要充分考虑开发商利益，增强规划弹性和应变能力。

现阶段我国城市规划与房地产开发的主要矛盾及原因

一、城市发展方向不明确造成了房地产开发的无序和随意性

回顾广州城市空间发展过程，从1954年至今已修编过15轮总体规划方案，规划用地一直向城市东部（天河区、黄埔区）扩展。由于行政区划的制约，广州1996年修编的第15轮总体规划提出向东、向北两个方向发展的方案，并以江高镇为基础，建设北部城市副中心。实际上，本次总体规划没有提出明确的空间发展策略，导致广州市的城市土地开发在90年代中期表现出一种无主导方向的、分散的用地扩张特征，房地产开发也呈现出遍地开花的现象^【9，10】。同时，用地向北扩展也对白云山风景区和流溪河水源的保护形成威胁。直到2000年6月广州确定最新的总体规划为“北优南拓、东进西联”，城市空间和居住空间才开始向东、向南扩展。

二、城市规划缺乏超前意识造成房地产开发强度的不合理和城市景观的破坏

由于缺乏超前意识，控制性详细规划未能合理预测建筑红线、建筑密度和容积率等指标，而道路规划也没有对交通流量做出准确的预测，导致城市局部开发强度过大，交通阻塞问题严重。天河区是伴随广州市1986年举办第六届全国运动会发展起来的新城区，然而这里如今已是高楼林立、建筑密度大、容积率高、道路交叉口多，通行不畅，居住环境较差。例如位于天河区广州城市新轴线上的中信大厦是广州的地标性建筑，然而，这栋近400米高的写字楼入口紧邻天河北道路红线，没有出租车候车道，更不用说广场了，出租车只能占用人行道等候，严重影响交通和城市景观。令人遗憾的是，新修编的广州市规划细则仍将建筑红线退缩道路红线距离定为≥5米，部分地段仍将重蹈覆辙。

三、城市的迅速发展与城市规划滞后的矛盾导致房地产开发失控、交通与配套设施滞后

现阶段，城市规划特别是控制性详细规划滞后往往是房地产开发背离城市规划的一个重要原因。先有建设项目再去考虑规划，以项目来指挥规划是当前较普遍存在的问题。因此，在利益驱动下，往往出现开发规模过大、交通与配套设施滞后等现象。

广州华南板块是番禺北部众多大盘形成的巨大居住群，该区八大楼盘共占地两万五千多亩，可供开发的建筑总面积超过一千五百万平方米，光是祈福新邨，建成后总人口将达到20万，基本上是一个小城镇的规模。但该板块基本上是自发形成，广州向南拓展的总体规划是在该地区楼盘已具规模后才确定的，没有对其发展做出及时的指导。规模巨大且自我封闭的大型居住区割裂了城乡景观生态环境的连续性，也破坏了城市空间的有机增长^【11】。另外，由于政府配套不足，开发商被迫承担起修路、办学校、建医院的任务，小区内部的基本服务设施虽然相对完善，但却不能共享，小区对外的交通主要依赖社区大巴等。医疗、教育设施的不足和服务水平较低，导致居民向市区“回流”现象突出。目前这些大盘各自为政、圈地造城、大量服务设施重复建设并低效运转，既增加了开发商的负担（这部分成本自然转嫁到业主身上），又造成了资源的浪费，影响了住区的可持续发展。（表 1）

表1 广州华南板块楼盘配套设施一览表

楼 盘 名 称	用地规模 （亩）	总建筑面积（万m2）	配  套 设  施	交 通 状 况
星河湾	1200	120	会所、中、小学、高尔夫球场、运动场、银行、大型商业中心	社区大巴、129路公交车
华南新城	4000	300	幼儿园、小学、初中、购物商场、医疗中心、会所	社区大巴
广州 雅居乐	4800	300	会所、商业街、幼儿园、小学、初中	社区大巴、278A 路公交车
南国奥林匹克花园	1000	75	游泳池、会所、卫生所、银行、超市、酒店、幼儿园、小学、初中	社区大巴、129 路公交车
华南 碧桂园	2000	300	会所（包括泳池、商店、餐厅、银行、康体设施等）、幼儿园、小学、初中	社区大巴
锦绣香江 花园	4000	375	游泳池、健身中心、儿童活动中心、超市、会所、幼儿园、医院等	282.129路公交车、社区大巴
祈福新邨	7500	—	水上活动中心、高尔夫球场，幼儿园、中小学、祈福学院、医院、银行等	288路公交车，社区大巴
广地花园	1500	—	幼儿园、小学、会所、医疗所	社区大巴

资料来源：根据相关资料整理

四、城市规划管理水平有待提高

规划是自上而下的政府行为，其权威性和执行力度应得到保证。然而由于管理水平不高，政出多门、职能交叉，且监管措施不力，导致效率不高，城市规划调控能力不强，房地产开发与城市规划经常背道而驰。

20世纪90年代初，在房地产大规模开发热潮中，城市规划和土地管理出现了依靠土地获取短时利益的行为，导致土地批租总量失控，土地供应用地结构失调，以及社会、生态效益低下。从1992年~1999年广州市土地供应（表2）情况来看，住宅用地占29.53％，比例较高；公共设施用地占12.85％，相对较少；绿化用地只有4.76％，明显不足。近些年广州加大了对公共设施与绿地用地的供应，但规划中的短视现象仍然存在。例如，珠江是广州的母亲河，对广州构建“云山珠水”的生态城市具有重要意义，沿江两岸的土地本应合理开发、慎重批租。然而，随着近些年珠江南岸大规模房地产开发热潮的兴起，南岸沿江地带已被房地产商开发得所剩无几，沿江楼盘越盖越高，越建越密，城市景观和生态格局遭到了破坏。

表2  1992年－1999年广州市供应土地功能结构^【6】

	居住 用地	公共设施用地	工业 用地	仓储 用地	对外交通用地	道路广场用 地	市政设施用地	绿地	特殊用地	水域其他用 地
面积(ha)	6293.4	2739.1	2335.1	160.7	3410.3	2353.8	841.6	1013.3	613.7	1547.6
比例(%)	29.53	12.85	10.96	0.75	16.01	11.05	3.95	4.76	2.88	7.26

另外，由于规划管理法规不健全和监督机制不够完备，政府和开发商肆意改变用地性质的情况也时常发生；造成无法按规划进行或规划形同虚设的状况。例如，利用住宅首层做商铺经营，临街住宅、学校、公园或机关破墙开店。由于住宅改作商用，容易带来废水、油烟、噪音扰民、占道经营等城市环境问题。近两年广州市政府加大了对“住宅经商”的管理力度，但这种现象在某些地方仍旧存在。

五、城市功能分区的刚性约束造成居住和工作分离现象日趋明显

广州市目前的功能分区主要有以保护历史文化氛围为重点的旧城区、天河与珠江新城中央商务区、华南板块住宅区以及广佛经济圈等。

规划管理应在充分发挥市场经济作用的同时加强和改进政府对城市建设的管理，做到政府－市场互动型，并在完善、有效的法规系统下受到严格监督。

改进规划管理思路。社会、经济、生态效益三位一体的规划设计及规划管理思路是规划实现可持续发展的根本出发点。广州市新出台的土地投标政策中，土地出让不再是价高者必得，开发商所提供的规划设计方案成为重要的衡量因素，开发商的实力、诚信和经验也将综合考虑。

提高规划管理工作效率。城市管理信息化的建设和应用大大提高了规划管理效率，应进一步推动数字化、网络化技术在城市规划中的广泛应用。另外，合理建构与分解城市规划权力体系、减少和改进行政性审批事项也十分必要。比如在有效的监督体系下将报建图审批权利下放给各区规划局。

加强法制体系与监督体系建设。关键要建立起规划机构与开发商、社区居民的沟通渠道，将公众参与纳为城市规划管理的一项重要制度。2004年《广东省城市控制性详细规划管理条例》规定，审查后的详细规划草案应当公开展示，城市规划行政主管部门还应通过召开座谈会、听证会等方式对公众提出的重大异议进行论证，并根据公众的意见及论证结果对规划草案进行修改和完善。今后，不但要继续通过城市规划管理信息网和座谈会等方式展示规划成果，还要在平时通过各种顾问或非专业组织与社区建立密切联系，落实公众的知情权、参与权和监督权，增强市民对城市建设的认同感、关切感。

四、合理选择新区居住空间建设模式，变单一居住功能为社区功能复合化

由于功能性分区造成某区域土地利用性质的单一和消费者定位简单化，引起居住与工作分离，并进一步引发楼盘开发的同质化危机，这是目前城市新区开发容易出现的问题。解决的办法是避免单一的居住模式，提倡社区功能复合化，将生活、居住、工作综合考虑。

20世纪90年代前，广州城市地域的扩展是工业扩展带动住宅和商业服务业扩展，90年代后，城市地域的扩展更多表现为房地产开发的扩展，居住与产业空间的转移并不同步。针对这一情况，近几年来，广州市在城市扩展中将部分功能转移到城市外围，如在番禺建设大学城、火车站，在南沙布置重化工业、汽车生产、物流港口基地等，这一系列举措将创造更多的就业机会，改变番禺区单一的居住功能。

五、运用联合开发模式解决新区开发中公共服务与配套设施建设与营运问题

城市规划滞后和政府投入欠缺造成了新兴住宅区基础配套设施整体欠缺、局部效益不良的现象。房地产开发与交通结合的联合开发模式（joint development）为实现交通与公共服务设施建设的有效融资、统一规划、合理布局以及可持续发展提供了良好思路。20世纪70年代美国开始研究联合开发，在费城商业街、华盛顿特区国际广场等项目中获得了成功。它依赖于运输设施所提供的市场活动及区域利益，与大众服务和车站设施紧密相连【2】。目前，广州市向东、向南城市外围开发，应大力发展快速、大运量交通体系，利用快速干道、地铁交通形成轨道交通建设与公共服务设施建设的融资互动，以及紧凑、混合的土地利用形式。但由于地铁投资大、建速慢，建议在城乡结合部、人居密度低的地方修建城际轻轨，可加快广州市老城区与新城区交通连接进度。

另外，对于已自行配套的社区应鼓励开放化经营，实现“大开放、小封闭”，即将一定的生活配套设施如医院、超市放到社区外以充分利用社会资源，而将一些配套设施中必不可少的托儿所、便利店等设于封闭小区内，实现可持续经营。

结语

在探索城市规划与房地产开发的协调发展时，必须本着规划先行的原则，而在加强城市规划调控力度的同时也要增加规划的灵敏度与灵活性；联合开发和“职住一体化”的新区居住空间建设模式为解决城市新兴住区中的基础配套设施建设和营运提供了思路。目前，内地许多大中城市正处在房地产大规模开发的初期、城市快速扩张的阶段。吸取已有的经验和教训，研究城市规划与房地产开发的协调发展，是促进房地产业可持续发展的必由之路。

参考文献

[1] 刘师迅，浅析TOD公交导向房地产开发模式，中国地产，2004，No.1

[2] 美国城市土地协会，郭颖 译，联合开发——房地产开发与交通的结合，中国建筑工业出版社，2003.12，pp1-3

[3] 卢为民，大都市郊区住区的组织与发展——以上海为例，东南大学出版社，2002.8

[4] 陈劲松 主编，社区·大盘出路，机械工业出版社，2003.1，pp 83-97

[5] 闫小培，周春山等，广州市及周边地区商品房的开发与分布，地理学报，2001，No.9

[6] 徐进勇，广州居住空间扩展研究，华南理工大学硕士论文，2004.5，pp 83－117

[7] 胡若痴，论城市规划与房地产开发的互动机制，海淀走读大学学报，2002，No.1

[8] 魏清泉，强化城市规划对房地产开发的指导和调控作用，南方房地产，2002，No.10

[9] 赵春荣，广州城市空间结构的若干问题研究，广州市人民政府公众信息网，2002，No.7

[10] 郑静，论城市空间发展策略与广州“双城三极”空间策略，规划师，1994，No.4

[11] 刘华钢，广州城郊大型住区的形成及影响，城市规划汇刊，2003，No.5

[12] John M. Levy，现代城市规划（第五版），中国人民大学出版社，2003.3，pp146－257

[13] 广州总体规划发展战略研究，广州市城市规划勘测设计研究院，2000.

责任编辑：欧阳忠伟