编样稿：7751字

公共管理中官员职务消费的逻辑批判

文：任晓林  延安大学公共行政学教授  

             引言

职务消费是一种造成巨大社会影响的特殊的非正常的行政行为，它的流行和泛滥使今天政府的公信力下降，也对整个社会的公共管理造成了危害。霍尔巴赫曾经指出：“如果最高权力真的只能以人民的同意为基础――这本来就无可怀疑，那么，人民决不会允许一个人或几个人获得确定不移的的权力去给其他广大人民制造不幸。如果最高权力依仗的是征服别人即依靠非正义力量取得的，那么任何一个勇敢的公民都可以有正当理由夺回它，任何一个见义勇为的人一旦找到合适的手段就有权消灭它。” [1] （ P.90-91 ）职务消费的基本的结论是：职务消费既使人民群众利益受到损害，又使政府行政行为不能为维护公共利益产生正的绩效，反给政府组织造成致命的损伤。

             职务消费的特征

在中国不同层级的政府行政管理过程中，以职务消费为主导方式的公共管理具有普遍性。许多官员和政府组织把推动公务活动的场所从政府机关的办公场地引向了餐桌、公车、旅游、娱乐过程之中，并由此引起新工具的配备――政府实际控股的餐饮酒店、大规模的高档公车、多功能的手机、设施俱全的康乐中心、配置一流的手提电脑等等，进而产生了新的由政府财政支付的餐费、车辆费、手机话费、旅游（考察、培训）费、上网费等等，造成行政成本无节制的增多，用途监控失效，行政负担日益加重。

这种现象出现于 20 世纪八十年代，并在以后的行政过程中随着政府角色的转换不断翻出新的花样。经济发达的东南沿海地区这种消费风潮来得甚早，广大的贫困地区和经济欠发达地区经济虽然落后，但政府官员追赶这种消费的欲望大大超过追赶经济指标增长的欲望――经济没有上去，职务消费的水平上去了，形式多样化、内容丰富化，层次高档化。

这种行为暗含了更深一层的思想就是在中国的行政行为推进过程中，并存着两条道路，或者两种规则：一是依靠制度的推进方式，一条是依靠潜规则的推进方式。后者比前者似乎更有效果，而职务消费正是潜规则重要的实践环节。

那么，目前所表现出来的职务消费方式具有什么样的特征？

消费规模的扩大化。最初的职务消费一般表现在饮食方面，从误餐补贴和四菜一汤开始，逐渐向“凡客必请，凡请必吃；来者必陪，陪吃需好”的方向发展。 1949 年以后，政府公务人员的一些生活用品是由政府配置的，普遍的配置行为中体现出相对公平的原则。因此，这一领域初期不存在后来的职务消费问题。饮食之所以成为消费领域，重要的原因是由此开始的消费行为与职务紧密关联，与权力大小成比例。职务和权力的差距从餐桌上被拉大，职务消费成了特权阶层和拥有大小不等权力的人的身份标志。在饮食消费中，消费的扩大化既表现在餐饮内容的多样化，而且延伸出餐前的康乐休闲，餐中的歌舞伴唱，餐后的娱乐消费，不仅使饮食为主体的消费内容成倍增加，更重要的是规模不断扩大，一级一级效仿。同时要说明的是，饮食消费不是一般的公职人员都可以加入的，因此，能够进入其中就成了一种荣耀，一种政治前途的象征。

与饮食消费一样，其他领域的职务消费规模也在不断扩大，公车数量和公款通讯工具越来越多，政务名义之下的交流范围越来越广，参与的官员数目不断增大。

消费群体的普遍化。随着规模的扩大化，职务消费变成官员的普遍行为，成为公务前进的助推剂。一般的地方官员会把国家之间交往中的外交礼仪与方式和自己的职务消费划等号，会把一些体现国家意志的中央政府行为与自己的行为划等号，出现了“我为什么不能请”的想法，出现了“我为什么不能检阅地方武装力量”的闹剧。也就是在诸如此类的荒唐念头下，职务消费的浪潮不断从高层向基层渗透，变成了今天中国官场的普遍行为。 普遍化还反映了搭车消费的现象，官员周围的朋党、亲属及行政区域之外的若干种关系参与到消费之中，扩大了消费队伍和消费方式。

消费领域层次化。官员职务消费按照级别高低和职权大小享有不同的消费标准，体现出相对严格的消费层次。曾经规定过的汽车排气量的限制和用餐标准的规定都体现出这种层次关系来。

消费支出合理化。政府财政预算中不能明显地标出职务消费的项目，职务消费的整体支出是在一种类似“黑箱”的操作体系中运作的，虽如此，但每一笔职务消费的支出都能入帐，其中重要的手段就是非正常消费的帐面合理化书写。官员们通过各种会计手段使帐面上的职务消费支出变换名称，符合财政制度的要求，并给予充足的理由说明支出的合理性。

消费目的模糊化。职务消费的基本目的是为什么？官员自己说不清楚。我们无法界定官员在执行公务的过程中车辆搭载一个办私事的朋友时车辆损耗费用的公私界限，我们也无法区别在公款招待上级官员的过程中，陪吃陪喝的官员哪些是必须邀请到场的。由于每一种职务消费在目的性上都表现出不明显的特征，私事的消费会往往打上公事消费的旗号，给官员进一步谋取个人好处创造了机会。

成本分担社会化。职务消费本由政府财政承担，当一些消费明显地违背财经制度不能通过财政手段支出时，官员会把消费费用通过制度操作中的漏洞和企业不规范的运转向私营部门和第三部门转移，向享受财政好处的下级部门和城镇需要资助的部门、农村转移，通过间接手段由财政划转拨付，造成一部分职务消费支出私营部门和社会共同承担的事实。

职务消费终极目标的自利化。参与职务消费主体是各级官员，最终满足的是个人的私利和少数部门的局部利益，即对舒适、安逸生活方式的追求和艳羡，并不能促进公共管理事务的发展。因此，职务消费的终极目标就是个人和组织的自利化。

职务消费的种种特征都表明，这是一种极其自利的行为。既是政府组织的自利，也是政府官员的自利，它从根本上违背了公共行政服务公民社会、满足公共利益的精神，扭曲了政府符合公共利益的选择，导致政府公信力的严重下降。

           职务消费如何成为可能

职务消费为什么会出现愈演愈烈之势？为什么会在公共管理过程中演变成为一种必然现象？我个人以为行政环境诸多因素的变动是主要原因。台湾学者张金鉴早年曾提出影响行政的环境因素主要包括社会生态的行政研究、文化生态的行政研究、心理生态的行政研究及生理生态的行政研究四个方面。其基本结论是当这些方面发生变化时，行政行为必然受到影响。对于职务消费来讲，也正是由于类似的环境因素的变化，造成本应公正透明的行政行为畸变，才使职务消费成为可能。我个人认为，导致这种消费成为可能的因素应包括以下方面。

官员权利范围无限度膨胀，使职务消费成为一种可以分享的利益进入官员的生活之中。就中国行政管理的基本准则而言，官员经过一定的法定程序获得权力的同时也获得了相应的权利。权力与权利之间，权力与责任之间，权力与责任之间都是对等的关系，双方内在意蕴的平衡是权力实现的基础。客观上讲，权力的使用既需要官员承受因此做出的种种牺牲，还要铭记自己的责任，体力和精神两方面都存在压力，为此，官员渴望有一种方式来补偿自己的损伤，分享权利正是这样的一种补偿。然而，官员总认为自己的权利范围太小，不足以弥补自己的损失，便尽量扩大权利分享的范围而忽视了应该承担的义务，甚至放弃一切义务，使权利不断扩大，心理上不断认可和放纵，职务消费就在渐变中成为权利而深入官员的生活之中。

权力运行与监督机制的丧失，导致职务消费方式愈来愈多种多样。职务消费如果能够在合理的范围内或者不要日趋扩大和滥用，应该是允许的。但是，普遍存在的职务消费都超越了权力的使用范围，权力运行无秩序和缺乏监督是导致职务消费成为可能的重要因素。极度的权力运行一是为了显示官僚的威严，另一方面给官员提供了“消费―结帐―审批―报销”的便利条件。同时，扭曲的权力会产生一种霸道的习气，拒绝有效的监督而喜欢形式上的“监督做秀”，本来就不完善的监督机制在霸道权力的干扰下便丧失殆尽。

财政制度残缺，财经纪律松弛，助长了职务消费风气的蔓延。长期以来，我国财政制度不健全、不完善，漏洞百出。中央财政的规范性和地方财政的混乱性形成了鲜明的对比。加之，长期以来形成的职务消费风气更是破坏了财政制度的完整，使之日渐残缺。财政制度残缺直接的结果是用于职务消费的资金支出日渐增大，助长了职务消费风气的蔓延。

官员的自利性追求成为职务消费的内在动力。为什么官员在拥有公共权力的时候会产生用公款不断消费的愿望？直接原因是官员的自利性。我曾经在有关文章的论述中把官员的时间划分为公务时间和私务时间，并且认为在公务时间内官员把自己的全部交给了公共事务的处理过程中，是不应该有自利性的个人目的的。 [2] 而职务消费恰好是在公务时间内渗透进了个人的消费欲望，不同程度地满足了官员的自利性需求，也因此成为官员追求个人利益的最明显表现。

社会消费风潮的引导，职务消费成为满足官员心理需求的唯一途径。与社会高利行业的报酬标准相比较，中国行政官员普遍处于工资待遇、社会福利的低水平状态。就个人消费而言，一般官员处于低层次的消费区域。随着全社会消费欲望的膨胀，消费水平的上升，激起官员寻找新的途径提高消费状况的欲求。职务消费正是这样的一个有效途径，成为官员最佳的选择。

传统的行政品格丢弃。中国几千年的行政文化中一直被推崇和赞美的是清官的举止。清官的基本美德是清正为官，不贪不占，不损公肥私。一但获得清官的声誉，不仅个人的命运会发生改变，而且整个家族在历史中都会留下美名。随着社会的发展与变化，传统行政中的这些品质被忽视了，官员利用权力分享职务消费的好处变成了正常而合理的事情，也不再被认为是一种贪得无厌的习气。同时，对官员的判断标准也发生根本性转变，单纯地把开拓精神和善于工作作为评判的核心要素，过度的职务消费反是工作过程中的必然。有些官员在升迁无望的情况下就丢弃优良品格的培养，最大化地追求权力之外的职务消费，以此来化解无法升迁所造成的心理反差。

 上述种种方面的普遍意义在于它们都使职务消费成为可能，并且一步一步扩大化，最终酿成重大的行政灾祸。

           职务消费的需求分析  

作为普遍的被批判的行政行为，职务消费在整个社会所引起的议论越来越多。人们普遍在质问，职务消费在政府的行政过程中真的是必须的吗？或者说在一些行政领域部分需要依靠职务消费的方式来解决行政问题吗？答案显然是否定的。 在公共管理的理念下，当政府、私营部门和非政府组织同时成为这个社会的管理主体时，职务消费需求就有了更深刻的分析层面。

比较。政府组织、私营部门和非政府组织，是否都存在共同的职务消费需求呢？私营部门在推动公共管理活动的进程中，消费的主体无论从哪个方面观察都是唯一的，资金的渠道是唯一的，都是私营组织个体承担，并不存在私人个人对组织团体利益的侵占问题。因此，私营部门不存在不合理的职务消费。非政府组织的资金往往来自于社会的募集和团体成员个人的捐款，任何资金的花费都必须透明，否则，后续的资金是难以保障的。同时，非政府组织的利益追求并不是为了组织自身，这样，职务消费也没有意义。于是，职务消费似乎成为政府组织潜在的一种可能。然而，当个体利益和组织团体利益同时存在时，职务消费仅仅满足个体利益的需要，并没有成为执行公务的需要。通过比较,我们发现职务消费不是公共管理中一种重要需求。

治理。治理是在统治、管理基础上的一种更高级、更文明的社会发展方式。治理过程中是否有职务消费的需求呢？“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”“治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。” [3] 在治理的理念下，追求善治成为新的目标，而善治被认为是公共利益最大化的社会管理过程。有国内学者认为，善治包括五个方面的基本要素：合法性（ legitimacy ），透明性（ transparency ），责任性（ accountability ），法治性（ rule of law ），回应性与有效（ responsiveness and effectiveness ）。 [4] （ P.9-11 ） 那么，基于治理与善治理论的公共行政，包括公共管理是拒绝职务消费的，因为职务消费与五个要素的根本要求相背离。

信心。信心不足是否需要借助职务消费来保障？许多官员从职务消费上武装自己，包括衣着、餐饮、公务用品都要有一定的档次，以此来显示自己对某些行政事务的信心，其实这是一种错误的心理。官员错误地把职务消费的功用扩大，一是看作心理的满足；二是看作可以树立官员个人“官样”形象，即官员的权力与威严。实际上，事实已经证明这是一种适得其反的做法。

判断。职务消费是为了满足上级官员的需求吗？在职务消费过程中，除了满足自己的需要外，一个更重要的目的是为了媚上，包括赠送礼品和邀请上级官员消费。下级官员希望通过这样的方式实现两个目的：一是个人的升迁或获得荣誉，二自己所抓的项目能够获得批准。显然，这是一个错误的判断。

理解。公共管理中重要的行政行为有职务消费的需求吗？一切行政行为都是围绕“政策”展开的，决策的结果是政策，执行的对象是政策，监督的内容是政策，控制的依据是政策。杰佛里.维克斯（ Geoffrey Vikers ）认为，政策制定是一门重要的艺术，包括心智技能，机构过程，决策情景和人类生态系统多个方面的技术和技巧。 [5]这些技术与技巧不是职务消费可以实现的。把职务消费引入其中，显然是对行政行为的误解，结果并不会有好的公共政策的出台与执行、监督和控制。

选择。官员进入政府是否是为了选择职务消费带来的好处？在行政过程中，不同国家的官员都有一个共同的目标，即奉献自己的智慧和才能为公民社会造福，最终体现个人的人生价值。中国古代官员强调兼济天下，以天下之忧而忧，天下之乐而乐是一种高尚的人生境界，现代执政理念中的“为人民服务”也是一种良好的品质。官员进入行政领域应该有什么样的选择显然是非常清楚的。如果仅仅为选择职务消费带来的好处或者选择个人利益的最大化，那么这与行政发展目标和行政领域对官员品质的要求是背道而驰的。职务消费不是官员选择的需要。

总之，没有充分的理由认为职务消费是一种重要的需求，职务消费是一种违背公共行政精神的虚假的需要。它既与公共管理的实践不符合，也不符合现代公共管理的基本理念。

职务消费对法律与理性精神的背离

从合法性与合理性出发，职务消费既是对法律的背离，也是对理性精神的否定。让 - 马克.夸克（ Jean-Marc Coicaud ）认为，“合法性”这一词汇被用来指明那些合乎法律的东西，也即是指那些与法律相一致的东西。合法性的政治意义在于让人们更充分地理解政治分化，政治责任和政治判断。 [6] 我们认为中国行政过程中职务消费泛滥最大的恶果是违背了公共行政的基本精神，导致公共行政的合理性和合法性受到质疑。合法性概念是对职务消费法律层面上的判断，合理性概念是对其道义上的判断。 公共行政最大的意义在于“公共”二字，任何目的、手段、工具、过程如果背离了这两字的意义，就不再具有为公众服务的内涵。在公共管理中，行政目的是公共利益的满足，行政手段是合理运用和行使公共权力，行政工具是法律和制度的推进，行政过程是公众的参与与透明性。反观职务消费，它不符合其中任何一项规定，彻底背离了基本的行政精神。

职务消费背离了公平性原则。沃尔多（ Dwight Waldo ）认为，公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。 [7] 社会公平是公平性的本质。职务消费是最大的社会不公平，它是一部分人利用权力对社会财富或者称之为公共财富最大的侵占，它与权力拥有者为社会提供的服务并不对等，也不是他们应该有的一种权利。同时，它意味着在公共财富的分享上极大的不均等，一部分人强行占有和更多社会成员的无可奈何。根据罗尔斯的观点推理，这种不公平也包含了最大的非正义，最终会在公民社会引起反叛的情绪。

职务消费违背了公民精神。行政活动倘若背离了公民的意志、愿望和目标选择，注定是要失败的。职务消费首先是圈定了一个主体范围，在这个范围中抛弃了公民；其次是公民的愿望和目标选择并不能通过职务消费得到实现；再其次是损害了公民的利益。在这种没有公民参与而又以公共财政支出为依靠的行政行为，导致公民对政府的判断发生变化，甚至会在参与其它公共事务的过程中，阻挠另外一些合理的公共政策的执行。

职务消费违背了透明性和大公无私的精神。职务消费是一种介于合理和不合理之间的一种判断，部分的合理或者部分的不合理，全部的合理或全部的不合理。没有逻辑证明，没有透明性可言。其不透明既表现为行为的不透明――消费行为的保密，也表现为财政支出的不透明――消费量的无法控制。虽然政府无法剥夺官员在执行公务过程中获取适当的劳动报酬的权利，但必要的和必须的社会奉献意识官员还是应该具备的，这是最基本的行政道德要求。职务消费不仅使“大公无私”精神丧失殆尽，而且走向了反面，变成了“损公肥私”。

职务消费违背了公共管理中回应性原则。新公共行政运动在推进的过程中，首先倡导政府的回应性，即政府的行为一定要以公民社会的回应为决策的出发点。它使得政府行政行为变成“政府――公民”之间的有效互动，最终的结果是公民利益得到维护，政府形象得到树立。而职务消费最大的问题是政府追求的回应性不再，其行动效果社会无法检测，公民的反应无法在决策中体现，公民及社会的监督形同虚设，最终会造成官员与公民的整体对立。

职务消费背离了行政伦理规则。行政伦理和行政道德是行政过程中最重要的行为准则 , 它对行政官员提出道德方面的要求之外，还提出了有关政治态度、人生价值、行政信仰、行政感情和行政思想方面的要求。对于行政道德，国内学者张康之认为行政人员的道德属于职业道德的范畴，有自身的特殊性。行政人员道德修养有两条途径，即自律和他律。 [8] 中国古代“为政以德”是最传统的行政美德。职务消费既非自律的结果，也不是他律的要求。相反，它是对自律性的背叛，对他律性的嘲讽。

    综上所述，一个时代的政府总有属于那个时代的烙印。时代的优长、缺陷都会在政府的形体上留下深刻的影子。政府不是完美的肌体，错误和不足是允许存在的，但重要的是有些错误和问题是可以谅解的，而有些则不可以。职务消费是不可以原谅的错误，是政府行为畸形发展的结果。要坚持构建服务型政府的价值理念，职务消费就必须抑制，直至最终消除。

中国的公共管理要想获得效率、信任和公正，必须迎接后职务消费时代的到来！

参考文献 :

[1] 霍尔巴赫 . 自然政治论 [M] 北京：商务印书馆， 1994.3.

[2] 任晓林 , 谢斌 . 政府自利性的逻辑悖论 [J] 国家行政学院学报， 2003.6.

[3] 全球治理委员会 . 我们的全球伙伴关系 [M] 牛津大学出版社， 1995.

[4] 俞可平 . 治理与善治 [M] 北京：社会科学文献出版社， 2000 ， 9.

[5] 杰弗里.维克斯 . 判断的艺术――政策制定研究 [M] 北京：中国青年出版社， 2004 ， [6] 让 - 马克.夸克 . 合法性与政治 [M] . 北京：中央编译出版社， 2002 ， 5.

[7] Waldo, D. The Administrative State. Somerset, N. J.: Ronald Press, 1949.

[8] 张康之等 . 公共行政学 [M] 北京：经济科学出版社， 2002 ， 9.

 责任编辑：徐振昌

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