城市变迁中弱势群体权益的公共政策保障*

文|金太军|南京师范大学公共管理与公共政策研究所所长、教授、博导

 张劲松|南京师范大学公共管理与公共政策研究所

城市社会弱势群体一般是指在城市社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊城市社会群体。“弱势群体是世界各国都客观存在的一个社会群体，任何社会制度都不可避免，即使是号称富甲天下的美国，仍然存在大量的穷人、贫病老人、单亲母亲、残障者、失业者、流浪者、无家可归者。”[１]本文的着重点在于研究因中国社会转型期特别是城市变迁过程中的政治、经济等政策性因素所形成的弱势群体的权益保障。

城市变迁中弱势群体的形成

我国城市化的快速发展和城市改革或变迁的日新月异，成为国家综合实力迅速提升和赶超型现代化战略成功的集中体现。在城市高速发展或变迁的过程中，原有的体制和利益格局被打破，由于各种错综复杂因素的影响，逐渐形成了一批难以适应城市变迁的弱势群体。

一、经济体制转型所形成的城市弱势群体

改革开放以来的经济体制改革，使许多在原国有或集体企业工作的人成为企业的“包袱”而“下岗”。由于产业结构的调整、行业处于不景气以及自身的素质、技能或态度等因素，使得他们中的一些人难以获得再就业的机会，构成了城市弱势群体的主体。

近年来，随着社会经济体制改革的进一步深入，即使是经营状况较好的企业，也出现大量工人被解雇或买断工龄而又无法重新再找到工作的现象。这部分人壮大了城市社会弱势群体。

政治体制、行政体制改革同样产生了一批分流人员。这部分人失业有的由于政府精简机构，有的由于单位失去原有职能（如供销合作社），也有的由于机构的市场化而自身又无法适应市场，处于无收入或低收入状态。

二、城市扩张所形成的城市弱势群体

随着我国的城市规模快速扩大，不可避免地将一些市郊农村变为了城市的一部分，这些地方的原居民由于城市建设征地，失去了赖以生存的土地，又因政策而逐步转为城市居民。20世纪80年代，在就业政策没有进行重大改革之时，政府要求征地方解决失地农民的就业（即招工），这些地区的一部分青年农民因此成为了工厂、政府或事业机关中的工人。以后，这部分人随着政府、机关改革，以及企业改制，其中有不少人失业，在缺少生存技巧的情况下，逐步成为城市中的弱势群体。与此同时，原有土地上的大龄人员由于招工年龄所限，不能成为城市工人，也不能纳入城市养老保障范围之内。20世纪90年代后，这种因征地而无业的状态更为严重。大量市郊土地被征用后，不再招工，征地方只是付一笔征地补偿费了事。土地上的居民除了拥有宅基地及征地补偿费以外，成为游离于土地之外的城市无业人员。

城市扩张的另一种形式是城市商业的扩张。城市中心地带的老城区改造，可以带来可观的商业利润，刺激了商家的逐利本能，与政府追求政绩具有利益的一致性。而聚集在这里的城市居民，很大一部分人年龄偏大，接受教育程度相对较低，生存能力差，迁居郊区将会给其生活和生存带来极大的困难。而在旧城改造动拆迁的利益博弈中，原居民面对政府和商家的政治、经济实力，明显处于劣势地位，其利益往往不能得到很好的保障。

三、农民进城所形成的城市弱势群体

改革开放之后，城乡分治的二元经济格局被打破，大量的农村剩余劳动力进城务工，成为城市发展的重要动力，农民工因此成为了重要的城市组织分子。“农民工”一词从字面上看，就是一个矛盾的词语，“农民”是他们的身份，说明他们的户口在农村；“工”是指其职业，表明他们就业在城市。这是一种矛盾的现实，他们依赖城市生存，一般只在逢年过节才回老家，有的甚至举家迁居城市，长期不回老家。“他们既不是传统意义上的农村人，也是不是纯粹意义上的城市人。他们所处的是这样一种边缘状态：他们被社会承认的那些活动，都是在城市社区中进行的，他们服务的对象是城市社区，而且在许多城市中，他们的活动已经成为不可或缺的一部分；但是，他们却不被服务的社区所接纳，甚至被排斥，他们在这里找不到社会位置，他们的孩子无法在这里上学入托。即使是能够上学入托，也要被列入要高交费的‘另册’。”[２]

农民工的身份决定了他们生活在城市得不到与城市居民同等的权利。他们进入城市劳动力市场的时候要履行一大套复杂的手续，并缴纳一笔可观的费用；他们在城市落户有着诸多的限制；许多企业为追求更多的利润，大量使用廉价的农民工，却不按政策给他们应有的报酬；他们的基本权利得不到社会的保障，还被视为理所当然。

二元经济格局虽然正在被逐步打破，但其带来的社会影响并未结束。城市政府及城市社会仍然依据旧有的格局来治理和对待农民工问题，将农民工置于城市快速变迁中低人一等的弱势群体中。 

城市变迁中弱势群体权益受损的公共政策原因

从总体上看，城市变迁中弱势群体的出现源于宏观的经济结构和城市管理体制改革，特别是与国家有关公共政策的重大调整及由此产生的偏差有着直接的关系。具体来说，造成城市变迁中弱势群体的政策性原因主要包括以下几方面：

一、国家宏观体制和政策性因素导致城市变迁中形成弱势群体

宏观体制是由多种公共政策组成的一个体系，宏观体制改变，并不能保证众多的公共政策同时变迁，政策变迁的前后衔接并非总是具有连续性。因此，体制转轨不可避免地出现了一些社会问题，“改革开放后，正是包括就业制度，收入分配制度等在内的一系列体制变革及某些制度的不完善、不到位，使弱势群体逐渐形成并充分显露。”[３]

从国家就业政策来看，计划体制下，国家对于就业制度的总体思路是，社会主义国家要实现充分就业，充分就业与制度的优越性挂钩，而要实现充分就业就得让人进入工作岗位，而不管这个岗位需要多少人手。因此，就业水平虽高，但是工作效率低，产出少，人人都因低水平的劳动得到极少的工资，且没有其它的劳动收入。这种绝对的平均主义，使得大家都穷，即使处于弱势也因平均主义的低水平的生活而隐性化了。经济体制改革之后，就业政策发生了根本性的变化，充分就业论被有限就业论所代替，失业也就成为了社会的一种常态。部分国有企业进行制度创新、技术革命，合并重组或破产关闭等形成了冗员分流或者劳动者失业。加上企业生产对粗放式经营的抑制，经济结构不断升级，对于在岗人员总量的需要减弱，使得企业吸纳人员的能力减弱。机器排斥工人的情况在中国同样存在，生产力越发展，对工人的需求越少。我们认识到在体制转轨过程中，失业人员处于弱势有着深刻的政策性根源，在计划体制下，工人虽然拿的是低工资，但是有较高的保障，国家在恢复和发展国民经济的过程中，这部分人所创造的价值成为社会发展所必需的物资积累，今天我们所拥有的国民经济基础是这些人以其低收入高积累为代价的结果。这种高积累，实质上是以社会主义制度来承诺了工人将来享受社会保障。但在向市场经济转轨之后，我们的公共政策忽视了这一制度性承诺，当然也有经济实力不够的内在因素，我们将更多的人推向了市场，推向了社会，许多人又在企业改制的过程中，以所谓“买断工龄”用极低的成本买断了国家所应承担的社会保障责任。大量的城市工人，并未从改革成果中得到应有的收益，却为改革支付了成本。他们处于弱势群体不能仅仅归因于劳动能力差、知识水平低，政策性制度性的根源是许多人成为弱势群体的根本原因。另外，改革开放之后的用人机制偏重于“内部人”控制，父母处于社会的较高层级，其子女及其亲朋将优先于他人进入机构内部。就业市场面越窄，“内部人”控制的程度越高。这种“内部人”控制现象，一定程度上阻隔了低等级人员进入社会高等级的路径，使一部分弱势群体即使经过一定的努力也难于进入强势群体中去。

从国家分配政策来看，“收入分配渠道的多元化和分配制度的不规范，形成了收入分配上强者越来越强，弱者越来越弱的‘马太效应’，不显形地但却是强有力地加快了弱势群体的产生。”[４]分配政策产生的弱势群体源于两个方面：一是政府部门利益。新制度经济学认为，国家有两个基本目标：制订社会基本规则，使统治者的收益最大化；降低交易成本，使社会的产出最大化以增加国家的收入。国家的这两个目标并非总是一致的，国家界定和保护产权可以产生规模效益，而国家在界定产权时又不是中立的，其目标是增加自己的收入，使自己的利益最大化。新制度经济学的理论有些地方存在偏激现象，但并不排斥其理论的解释力。我们在承认社会主义国家政府的公共性为公共利益服务的同时，“政府不能被假设为完全中立的仲裁者或是公众福利的无私提供者，它往往成为代表一定社会群体利益或是其自身利益需求的一种特殊社会组织。”[５]部门利益的存在，就是国家组织运转过程中自身利益扩张的表现。当一部分人因体制转轨而利益受损成为弱势群体的同时，政府部门（也包括一些事业单位组织）运用自身组织的权力保持着部门的高收益（包括组织的灰色收入），使整个社会的收入分配差距拉大，强弱之势因之显现；二是改革开放后的分配政策。改革开放之后，我们的政策允许一部分富起来，允许多种要素参与收入分配，一部分通过诚实劳动富了起来，一部分人通过钻政策的空子也富了起来，还有一部分通过“管理层收购”手段将国有资产转化为个人所有成为富有者。总之，改革开放造就了一批富有者阶层，我们强调了效率，却缺少控制财富公平分配的政策措施，加上一些措施的执行不到位，收入差距无形中拉得很大，弱势群体的实力太弱，难以保障自身的利益，经济实力的差异明显。

二、以单经济建设为中心目标导致城市变迁中形成弱势群体

十一届三中全会确立了以经济建设为中心，这无疑是一项正确的决议。但是，经济建设是不是唯一的中心呢？答案是否定的！除了经济中心问题以外，还有很多其它的问题需要党和政府去解决。如政治体制改革、社会和谐与稳定等问题，与当年提出“以经济建设为中心”一样重要。执政党要把更多的精力放在社会问题的解决上，不解决社会问题，缺少一个和谐的改革环境，经济建设为中心的工作也会受阻。城市扩张中所形成的弱势群体与一些地方将经济建设作为唯一中心工作有着密切的关系。

作为后发国家，赶超型发展战略迫使各城市政府倾向于以单纯的经济增长即GDP作为压倒一切的任务，进而成为衡量地方政府特别是其领导人的“政绩”、决定其升迁去留的主要指标。经济发展是需要资本的，一些地方政府把目光盯在了城市及周边的土地上，因为土地在国家主导的前提下，土地的价格大多由政府确定或在政府主导下确定，且大量的征地费用落入地方财政，成为地方政府用来作为发展经济的重要“资本”。这就诱发了一些城市政府利用政府权力不断地通过征地来扩张城市，同时，一些地方政府又以低廉的土地价格为招牌（或优惠条件）吸引各种资金注入城市。

就在城市及周边土地成为城市政府发展经济的重要手段之时，土地上的居民却成了经济目标的负担，政府往往不能很好地保障他们的利益。首先，在社会保障体系及社会保障能力还很弱的前提下，失地农民并不能全部纳入社会保障体制之内，成为既非农也非工，处于社会的边缘状态，生老病死只能依赖有限的征地补偿，等于在吃子孙饭，社会不能可持续发展；其次，政府在发展城市过程中，经济发展是主目标，所以市场主体（包括各种企业）成为政府重点保护的对象，城市扩张依赖这些主体的推动，因此，政府常站在市场主体一方，即在城市扩张过程中处于强势的拥有大量资源的能给城市发展带来直接效益的一方。当这些市场主体因经济原因与弱势群体发生冲突时，一些城市政府并不能以公正者、仲裁者的身份参与到冲突中，而常用国家权力，乃至专政手段，为强势一方撑腰，以保证经济目标的实现。弱势群体在城市扩张的过程中往往处于利益受损的状态。

三、双重二元经济政策导致城市变迁中形成弱势群体

计划体制下，二元经济体制是禁锢农民离开土地的重要政策措施。改革开放后，二元经济对于农村人口迁移的禁锢被打破，但是，以政府行政措施为主导的二元经济结构的一系列制度安排仍然在我们的社会生活中起着重要的作用，仅户籍制度一项就将农民工身份永久定名为“农民”，进而无法享受城市文明的诸多成果，那怕这些文明就是他们创造的。

随着经济的增长，我国人均GDP已经超过了1000美元大关，标志着经济发展进入一个重要阶段。在这一阶段，消费结构向发展型、享受型升级，汽车加速进入家庭，由此推动产业结构升级。消费结构的升级，带动的将是投资结构和生产结构的变化。住房、汽车、电子通信等高成本产业群，正在成为产业升级和经济增长的主要动力，这是当前乃至今后经济持续快速增长的最可靠支撑。另外，服务业也将迎来一个加速发展的转折点。服务业层次的提升、总量的增加，将是必然的趋势。中国经济将因此向高一级形态迈进。我们这个社会也就从由生活必需品阶段转向耐用消费品阶段，新的二元经济结构初步形成，它对经济和社会生活产生深刻的影响，对农民工的影响更为巨大。

首先，城市对于农村的依赖程度大大减低，城市居民主要消费品将是住房、汽车或其他交通工具的费用，电器、医疗、子女的教育等，这就说明，“城里人的这些支出，很难与农民和农村有关系。他们日常生活的大部分依赖的是城市而不是农村。”[６]城市与农村出现了新的形式的断裂，这种断裂加剧了城市对农民工的排挤，城市对农村的依存度越低，城市政府解决农民工的政策措施也就越少。

其次，政府对于教育的现有政策，加剧了进城市农村工的权益难以保障。“农村义务教育投入应该是国家的义务，但是当前以县为主的农村义务教育管理体制，实质上的义务主体是农民”。[７]而城市义务教育的投入却完全依赖政府，城市的富足和农村的相对贫困，使得同是接受义务教育的人，两者的教育质量不可同日而语。对于大多数农民工来说，最高教育程度一般仅限于初中。仅在农村接受义务教育就离开土地进入城市的农民工，大多不具备城市生存所需的诸如计算机和互联网等方面的技能，新的经济二元结构将农民工置于用工结构的最底层。当社会在进入更高的产业结构以后，对于最底层的需求量将日益减少，如果得不到城市政府再教育的支持和政策帮助，将会有越来越多的人被城市所抛弃。多年在城市务工的老年农民工被迫返乡就是例证。

再次，政府对于获取信息的现有政策，加剧了城乡的不平等。城乡之间的信息差距和数字鸿沟对今日农民的影响已超过了其他方面。在市场经济条件下，一个人比另一个人更聪明、更有竞争力的表现是看他是否更多或更早地掌握信息。在政府控制和推动下，城市媒体竞争已达到白热化的程度，信息高速公路已经建立。而在广大的农村，农民接受信息的渠道极为狭窄，接受到的信息也大大滞后，在这种环境下生长的农民，进入城市后，缺乏竞争力，而城市政府又难以或不愿以政策支持来提高他们的信息接受程度。这些农民工在城市中生存，明显地处于生存中的弱势地位。

城市变迁中弱势群体权益的公共政策保障措施

在经济转轨过程中，城市弱势群体的形成有其深刻的政策性原因，因此，相关公共政策的改革与完善就成为保障其应有权益的必要之举。

一、以经济体制改革的深化保障城市变迁中弱势群体的权益

我国从传统的计划经济转向市场经济体制，初步形成了以公有制为主体多种所有制并存、现代企业制度、按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度、完善的市场体系，基本上实现了经济体制的制度变迁。在向市场化、多元化转变的过程中，我们解决了城市经济发展的总体目标，社会也因之产生了大量的弱势群体。而保障城市变迁中的弱势群体，还应从经济体制改革的深化上着手。

首先，逐步消除经济体制改革过程中存在的“双轨制”现象。在城市改革的过程中，我们采用“渐进式”改革，虽然避免了激进改革所带来的社会动荡，但也存在着新旧体制双轨并行、交织现象，这种现象带来了制度生存和政策形成的不平衡、不规范、不连续，为不法分子提供了寻租的机会，为政府部门谋取私利提供了条件。“双轨制”还形成社会收入分配的货币化与非货币化并存、公开收入和隐性收入并存。一些机关、单位和垄断性行业，利用手中的权力，扩大部门和行业之间的收入差距，加剧了与弱势群体的差距。解决这种“双轨制”现象，需要改革开放的深入开展。经过20多年的改革，我们需要对于改革过程中存在的问题进行反思，一方面，当初的改革者，已经通过各种合法或不合法的途径占据社会的有利地位，当前，改革到了改革“改革者”的关键时刻，到了对于改革过程中一些不合法、不合理的现象进行纠正的时候了。另一方面，在原有经济体制下为国家作出过大量贡献的人员，由历史原因，我们没有实现原有体制的权益保障的承诺，现在需要逐步兑现这些承诺。改革中的“双轨制”，将一部分原有体制内的人员排斥出了体制外，他们的权益仍然需要政策来作保障。

其次，强化城市变迁中的社会保障的失业、养老和医疗三大制度。我国的社会保障制度既先天不足，又后天失调，需要花大力气进行完善。我国是一个穷国、大国，十四届三中全会，党和政府决定推进社会主义市场经济建立之时，就确立了建立与社会主义市场经济相配套的社会保障制度。城市变迁中一部分人处于弱势，可以说是不可避免的，但是，我们要在他们处于弱势之时，适时地给予社会保障，以确保他们必要的社会救助，这是国家的责任，我们不能借口国穷力弱，就将这部分人排斥在政策保障的范围之外，也不能将他们简单地以所谓“买断工龄”就放弃了国家应负的责任。

再次，在城市变迁中逐步完善就业制度。弱势群体的出现并不可怕，可怕的是这些人虽然有劳动能力却无力摆脱或找不到路径去摆脱现有的弱势地位，现有的就业制度在一定程度上阻碍了弱势群体摆脱现状。机器大生产必然排斥工人，随着科技的进步，大型企业吸纳就业的能力会不断减弱。而现有政府、机关和事业单位，因受“内部人”控制，吸纳就业的面很窄。由此，基本上阻滞了弱势群体通过在这些部门就业而摆脱现状的渠道。“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等的分配合乎每一个的利益。”[８]排斥弱势群体公平就业的机会和自由是不正义的，这种不正义必然影响社会的和谐。因此，通过公共政策措施，改革“改革者”，控制政府的自利成了当前一项重要的任务。当然，约束一部分人的利益以增加另一部分人的利益是零和博弈，如果能扩大全社会的就业能力则可达到增量改革，达到帕累托最优。因此，城市政府在经济体制改革中进一步寻求解决大量就业的公共政策是当前的迫切需要。从政府方面来看，放松就业的管制是一条切实可行的道路。从国际性经验来看，大型企业解决就业的能力并不强，社会吸附劳动力多的行业是第三产业及一些小型的企业，中小企业解决就业的能力是很强大的。改革开放过程中，大量吸取农民工的就是这样一些企业。当前，对创业者来说，政府管理制度极其严格，要创办一个经济实体时间、金钱等成本很高，这样不利于弱势者创业，也不利于有一定能力的人创业，使得整个社会的就业能力无法实现质的飞跃。政府放松管制是当前扩大就业的一项可行的公共政策。

二、以社会和谐多中心目标保障城市变迁中弱势群体的权益

“以经济建设为中心”、“发展是硬道理”这些道理的确十分正确，城市改革的成就是在经济发展的基础上取得的。但是，经济不是万能的，不能依赖经济手段来解决一切问题，更不能依赖资本家来解决社会问题。“世界上有这样一种类型的国家，如果按人均产值和收入指标来加以衡量，可以说富得流油，但那里天堂和地狱同在，动乱不止，丑恶现象层出不穷。”[９]因此,在社会经济快速发展、社会矛盾日益突出的新形势下，经济发展已经不是唯一的目标了，城市政府有责任承担起自己应尽的职责，城市政府的职能应该有准确的定位，政府应该在确立经济发展目标的同时，将整个社会的和谐发展作为更高的目标，社会政策也应围绕着这一更高的目标进行。

城市政府应该将弱势群体权益的保障作为构建和谐社会的一项重要任务，也是必须认真去实现的任务。城市变迁中弱势群体的利益得不到保障，将会形成弱势群体对于政府的反动。在权益长期被漠视的前提下，不公平和社会歧视容易导致弱势群体产生罪责感弱化，并产生与强势群体的情感对立。社会排斥导致的否定情绪，很容易使弱势群体利用非法手段保证自身的生存，并将非法手段视为获得利益的一种自我救济的合理方式，或作为社会对他们应有的补偿。俗话说，光脚的不怕穿鞋的，“弱势者与强势者相比，在许多方面处于劣态，可在原始的动物性本能方面却有着天然的强势，这就是使用暴力。就弱势者而言，他们对生存的恐惧，远远大于对不安全感的恐慌，而富人却恰恰相反。”[１０]因此，城市政府在城市社会正在发生深刻变化的今天，正确处理经济发展与社会和谐稳定之间的关系，关注社会的不公平、不公正导致的诸多现实矛盾，确立城市发展中的多中心目标，将弱势群体的利益保障纳入城市发展的目标体系之中，并以公共政策加以扶持，才能有利于社会的和谐与稳定。

三、以城乡社会的公平原则保障城市变迁中弱势群体的权益

“每个人对于其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似的自由体系都应有一种平等的权利。”[１１]按照这一原则，自由要求是一律平等的，因为一个正义社会中的公民拥有同样的基本权利。从我国的宪法角度来看，我们国家的公民享有充分的平等权利和自由，但是在一个穷国建设社会主义的过程中，不可能达到财富和收入的绝对公平，但这并不妨碍城市政府以城乡社会公平的原则保障城市变迁中的弱势群体的权益，特别是进城农民工的权益。城市政府在对待弱势群体权益问题上，有许多工作需要以公共政策去规范。

首先，城市政府需要用公共政策引导社会消除社会排斥。弱势群众“往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥，特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音。”[１２]这对于任何一种性质的社会来说，都是很危险的，农民工长期被排斥在能创造价值的、有较高报酬就业机会和社会保障的制度之外，这种状态直接威胁到社会的安全和稳定，一旦有大规模的社会冲突出现，我们从改革开放中获得的进步成果就可能付诸东流。消除对农民工的社会排斥，是消除社会不稳定的一个重要步骤。城市政府需要建立公平的就业、就学、居住等全面公平的公共政策。安心地做生意、上学和公平对待，是弱势群体提出的最基本、最起码的要求。

其次，城市政府需要以公共政策让弱势群体享受到改革的成就。虽然财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每一个人的利益。我们允许一部分先富起来，这强调的是初次分配的效率。农民工权益在初次分配时，就没有得到市场的保障，也没有很好地得到政府的保障，极低的劳动力成本虽然保证了我国产品在国际上的竞争力，但牺牲了农民工的利益。这在短期内符合市场规律，但是长期发展损害的不仅是农民工的利益，也损害了城市的利益。因此，需要政府用公共政策保障农民工享受改革的成就，主要通过再分配手段将农民工逐步纳入城市居民体系，享受与城市居民同等的社会保障。

再次，城市政府需要以公共政策给予弱势的农民工群体以人文关怀。人文关怀侧重于农民工的文化知识教育，提高他们的科学文化水平，从而提高他们的生活技能，改善他们的生活条件，培养他们的参与意识，让他们感觉到自己的重要性，而不是对生活随波逐流，对苦难麻木不仁。人文关怀的公共政策需要将农民公平地纳入到城市社会的再教育体系中，既要提高他们的科学技术知识，又要提高他们的思想道德素质。全面地提高他们的素质，让他们感觉到自己也是城市的主人，这样才能真正防止他们把城市作为客居之地，使他们不再在缺少外界约束的情况下作出非道德、非法的行为。这也是缩小多重二元经济结构的重要举措。

参考文献：

Copyright© 2001-2005 上海城市管理职业技术学院