《城市管理》2005-05 返回目录

社会利益博弈中的政府官员与政府机构

文|李景鹏|北京大学政治发展与政府管理研究所教授

全民利益大博弈

自从20世纪70年代末、80年代初改革开放以来，中国社会发生的最深刻的变化就是社会利益结构的变化。这个变化首先是从党的政策的变化开始的，因为在中国，一切社会变化的开端都源于党的政策的变化，这是由中国的政治结构的特点决定的。当时，由于文化革命所造成的恶果，把社会经济拖到了崩溃的边缘，于是，改革开放便成为摆脱经济危机、挽救社会主义的唯一选择，而改革开放政策中最为关键的一项政策就是允许除公有制之外的多种经济成分的存在。正是这项政策，使长期被压抑而处于休眠状态的人们的利益意识突然觉醒，整个社会立即陷入深度的利益饥渴状态。人们对利益的追求以及在此基础上所形成的社会利益竞争，在很短的时间内便像决堤的洪水一样，席卷整个社会，形成了在中华大地上亘古未有的全民利益大博弈。这一博弈的积极后果便是为社会提供持续的强大动力和活力，造成改革开放以来经济生活和社会生活欣欣向荣的发展局面，使我们的综合国力和人民生活都得到了空前的增强和提高，形成近代以来中华民族发展的最佳时期。另一方面，这种利益博弈也带来许多消极的东西，其中最突出的便是政治腐败和社会利益分化及其所带来的贫富差距的加大和社会不公正，等等，从而造成各种社会矛盾尖锐化。

政府官员，不应成为社会利益博弈的主角

在这个全社会的利益大博弈中，政府官员处于一种特殊的地位。这是因为他们手中掌握着能够支配社会各种资源和干预市场的巨大权力，因此，他们在社会利益博弈中属于强势群体。从应然的角度来说，政府官员应该是公共利益的代表者和人民的公仆，因此，是不应该在利益的博弈中与民争利的。然而，在社会利益竞争的大潮中，他们不被卷入是不可能的，因为他们也要生存，也要追求自己和家人的幸福，也要不断地提高生活的质量。这就使他们在实际上处于两难选择的尴尬境地，于是便产生了在社会利益大博弈中政府官员如何自我定位的问题。

为了弄清政府官员在利益博弈的大潮中应该如何自我定位的问题，我们首先要分析一下政府官员在利益博弈的大潮中所面临的境遇。

改革开放以后，政府官员所面临的第一个挑战就是体制内和体制外在需求满足上的巨大差别。由于在改革开放中一开始就具有增量改革的特点，因此，在原有体制之外很快便生长出一个以市场为依托的非公有制经济的领域，在这个领域中人们的经济收入很快便超过体制内的收入。随着非公有制经济的发展，这两个领域之间在收入上的差距越来越大，于是使得处于体制内的人们产生了极大的心理不平衡：体制外的人们得到的越多，体制内的人们就会感到丧失的越多。这种极大的利益丧失感，在政府官员们身上表现得更为突出。因为在他们看来，自己的政治地位和社会地位要比体制外的那些人高的多，他们凭什么能够获得比自己多得多的收入！于是便产生了进行利益补偿的强烈要求。

政府官员所面临的第二个挑战是由于低收入带来的生活入不敷出。上述政府官员所产生的心理的不平衡，不仅仅是由体制内外的人们在收入和生活水平上的巨大差距造成的，而且是由于他们的收入与实际生活需要之间的矛盾造成的。我国长期实行低工资制度，这是造成体制内外差距的根本原因。过去的低工资是由低物价来保证的，改革开放以后，由于国家举债所造成的通货膨胀，使物价不断上涨，虽然在此期间工资也在不断地调整，但基本上没有改变低工资状况所造成的矛盾，从而使工资收入者陷入相对贫困之中。但是在工资收入者中除政府官员之外的其他人，例如教师、企业职工等，还可以利用其他的途径与方法来“创收”，从而能在不同程度上摆脱相对贫困的状况。而政府官员却没有任何合理、合法的“创收”的途径和方法。这种由低收入所造成的生活入不敷出的状况，对广大的政府官员及其家庭造成了极大的压力。

政府官员面临的第三个挑战是艰苦生活与花花世界之间的巨大反差。改革开放以来，随着经济生活的巨大变动，人们的生活方式也发生了巨大的变化。过去长期生活在贫困中的广大人民群众，除了满足最基本的生活需要之外，几乎没有对享受资料和发展资料的需求，然而人类需求的特点决定了只要有一点可能，人们便会产生从对基本生活资料的需求向更高层次需求发展的要求。这是基于人类本性的内在的要求，即使生活再贫困，这种要求也是不会泯灭的，它只是隐藏在人们的心理深处，而且隐藏的时间越长，一旦爆发出来也越强烈。正是在这一基础上，当西方的以感性满足（即对眼、耳、鼻、舌、身等感觉器官的满足）最大化为核心的消费文化或享乐文化在媒体上一出现，便立即被广大人民群众所接受。随着人民生活水平的不断提高，特别是体制外富裕阶层的大量出现，人们那种对感性满足最大化的要求也越来越强烈，从而满足这种要求的各类场所也纷纷产生，而这些场所的产生又反过来更加促进了这种要求。正是这两方面互动的结果，在社会上造成了不断繁荣的娱乐业、餐饮业、旅游业等等，也就是造成了一个花花世界。面对这个花花世界，作为生活艰苦、囊中羞涩的政府官员便产生了巨大的心理冲突。一方面他们也和一般老百姓一样，具有感性满足最大化的强烈要求；另一方面，他们又没有条件去满足这种要求。

面临着这样一些挑战，政府官员要想实现利益补偿、提高生活水平、实现感性满足的最大化等等，这些要求在现有的合法的利益分配制度之下又是无法实现的，因此，他们便陷入了严重的心理冲突之中。这种心理冲突推动着他们去寻找能够满足这种要求的途径和手段,于是他们发现：唯一能使他们摆脱困境的可利用的资源便是他们手中掌握的权力。因为他们手中掌握的各种权力可以兑换成任何的需求的满足，而且随时都可以实现这种兑换，这样便在政府官员中萌发了运用手中的权力来谋求个人利益的动机。然而如果仅仅有动机而无相应的客观条件，这种动机也很难实现。问题就在于，在现实生活中恰恰存在着各种使这一动机实现的条件。

首先就是政府在支配社会财富方面的巨大能量。政府官员之所以能利用权力来进行利益补偿、改善生活、最大限度地满足感性要求，就是因为他们手中确实有权力可以利用，一种能够支配各种资源的巨大的权力。这既是计划经济留下的遗产，又是向市场经济过渡的过程中情况的复杂性决定的。总之，现实的情况是政府还将在很长一段时间内掌握着巨大的权力。而政府的权力则是要靠政府的官员去执行的。这就使各个层次的政府官员手中都掌握许多权力，以及与之相适应的自由裁量权。在这种情况下，政府官员就可能利用这些权力来实现个人的利益，也就是说，他们不仅会有以权谋私的要求，而且有着以权谋私的充分条件。开始人们还是战战兢兢、小心翼翼地去做，生怕受到法律的制裁，但不久胆子便大了起来，甚至变得肆无忌惮，而且这种事很快便从个人的特殊行为变成一种普遍的行为。于是，廉洁自律反而成为凤毛麟角，需要在报刊上大书特书了。

其次是新旧体制之间所形成的制度空隙。以权谋私有了条件还不一定能有适当的机会，只有在客观上能够不断地提供适当的机会时，政治腐败才能变成现实。由于我国从计划经济向市场经济的过渡是一个渐进的过程，因此在一个很长的时间内会呈现出新旧体制并存的局面，因此造成经济生活中一系列的二元结构，即许多方面的事务都是分成两个部分，一部分是按计划经济规则办理，另一部分按市场规则办理。这种二元结构的存在，便在计划与市场之间造成许多空隙，使权力通过二元结构获得与各种物质资料同等的价值，特别是在价格的二元结构中，权力直接就可以转化为货币。正是这样一种情况，使得权力大有用武之地，凡是一种政府的管制行为，都可以通过审批权而转化为单位或个人的利益。因此，一个小小的普通政府工作人员，只要他和某种审批权沾上边，就可以财源滚滚，更何况掌握大权的官员呢！就这样，原来两袖清风的政府官员，突然发现社会的二元结构以及与此相联系的政府管制行为，使他们跌进一个遍地黄金的神仙世界，只要想发财，到处都是机会。当政府官员一旦发现了这个“新大陆”，政治腐败就开始到处蔓延，难以收拾了。

第三是市场制度的不完善和不成熟。与上述情况相联系，造成普遍而严重的寻租现象的原因还与市场制度的不完善有关。由于我国的市场制度还只是初步建立，市场规则既缺乏权威性，又未能深入人心，因此人们对市场规则遵守的程度本来就是很低的，再加上权力进入市场后横冲直闯，无视市场规则，更加深了市场的不完善和不成熟。因此，面对众多的违反市场规则的事，市场自身却无能为力。当然，如果权力对市场规则违反得太厉害，市场将会用经济破坏的后果来教训决策者，使之不得不对权力有所约束。但当这种破坏性的后果还不十分严重的时候，则往往会被决策者所忽视。再者，由于处在从计划经济向市场经济过渡的时期，政府职能与市场职能之间的界限处于不断的调整变动之中，社会生活中哪些事应由政府来管，哪些事可以由市场来管，往往不是十分清楚。而要弄清这个问题，特别是在实践中处理好这个问题，则是非常复杂、非常艰巨的。昨天认为应由政府管理的事情，在今天的情况下，又会认为应由市场来管。照理应由市场解决的问题，由于某些复杂的原因，又不得不由政府担当起来。现在由政府管的许多事中，有些需要创造条件逐渐转给市场；而市场运作中又不断提出新的问题，需要政府给予一定的干预。在那些政府应退出的领域或事情中，如何使政府从行为上真正退出，而且是有序地、平稳地退出？目前还需要由政府管起来的领域或事情，又如何使政府有力而又有效地管好？等等。这又给建立市场规则带来更大的困难，使得市场更不容易完善和成熟起来。这些都为政治权力违反市场规则带来了方便，成为政治腐败滋长的重要条件。

第四是司法腐败所造成的法律松弛状态。在政治腐败产生的过程中，如果有强大的法律监督和法律制裁，就会在很大程度上抑制政治腐败的滋长和泛滥，但是由于司法腐败所造成的法律的松弛状态，在很大程度上减弱了法律对政治腐败的监督和制裁。作为一个现代的民主社会来说，法律在社会上应该是具有最高的权威地位而且是神圣不可侵犯的，这是建设法治社会的根本前提。然而，在我们这里，由于长期人治政治的影响，形成重权而轻法的传统习惯，政府官员常常以言代法，在日常生活中，人们也以不受法律约束，钻法律的空子为荣。另外，政治腐败已经渗透到司法领域中，形成了司法腐败。所有这些情况综合在一起，便造成“有法不依、执法不严、违法不究”的状况，在许多方面为政治腐败开绿灯，从而使腐败的官员有恃无恐，助长了政治腐败现象的普遍化、严重化。

第五是社会舆论监督力量的微弱。在法律监督弱化的情况下，如果社会舆论能够很好地监督，也可以在一定程度上补充法律监督的不足，形成对政治腐败有力的制约。然而在我国，由于决策的过程和政策执行的过程都是不透明的，使得一般老百姓对于政府官员根本没有监督的可能，而具有巨大监督职能的媒体，在我国也起不到真正的监督作用：首先是由于我们强调政治稳定并把媒体主要看成教育人民的工具，因此不允许媒体具有较大的独立性和主动性；其次，由于我们强调宣传的政治导向，不允许媒体具有较大的自由。再有我们过多地注意所谓党和国家的形象，生怕媒体的监督会给党和国家抹黑，因而不愿意放手让媒体进行监督。由于上述种种原因，使得我国的舆论监督力量变得十分微弱，腐败分子更加目中无人，既不把老百姓的放在眼里，也不把媒体放在眼里。这也是助长政治腐败的重要因素。

第六是来自社会的腐蚀。如前所述，在社会处于向市场经济过渡的过程中，因市场不成熟而缺乏规则和约束。在这种的情况下，一些市场主体为了发展而不得不采取对政府官员施加影响的办法来追求和实现自己的利益。他们以什么来对政府官员施加影响呢？最普通的做法当然是给政府官员一定的好处，这笔开销对于这些市场主体来说，叫做公关费用，实际上就是各种形式的、公开的或隐蔽的贿赂。当然，要做成这种事也不是很容易的，但是，由于关系到这些市场主体的生死存亡，因此他们必然要千方百计地把它做成。这就形成双方的一种特殊的较量，而较量的结果则是这些市场主体的贿赂行为在大部分的情况下占了上风，从而成为让政府官员陷入政治腐败的重要原因。

第七是人际关系商品化的影响。改革开放以后，我国的社会利益结构深刻变化的一个重要表现就是人际关系的商品化。人们在实现自己利益的过程中往往会感到自己所掌握的资源的有限性，因此必须取得别人的帮助才能保护和实现自己的利益，而为了取得别人的帮助，就必须给别人带来好处。换句话说，要想利用别人手里的资源，必须以自己的资源被别人利用为前提，实际上就是人们各自所掌握的资源的一种交易行为，表现为人们之间互相给予方便或互相为对方办事上。这种情况已不同于人们之间的单纯的互助关系，而变成了一种商品交易的关系，也就是说人际关系完全商品化了。在交易中，人们之间所掌握的资源是不平衡的，那么，掌握资源少的人如何与掌握资源多的人交易呢？这就需要在较少的资源之外再补充一定的其他方面的好处，这种好处的最经常的表现形式便是金钱。这样一种人际关系的商品化随着市场经济的发展而变成一种普遍的社会现象，因而人们也就逐渐对此习以为常了。很显然，政府官员所掌握的资源和一般人所掌握的资源是无法相比的，问题更在于，政府官员所掌握的资源并不是他自己的，而是国家和人民的。用国家的资源去与别人自己的资源进行交易，在互惠的幌子下化公为私，这便是由人际关系的商品化所导致的政治腐败。

除了客观条件之外，再加上政府官员主观道德修养的缺陷、机会主义思想等等。所有这些因素综合起作用的结果，便造成一种特殊的环境，使政府官员中的许多人陷入了畸形的社会利益竞争之中，成为社会利益大博弈中的主角，从而产生了大量的、普遍的政治腐败现象。

政府机构，警惕群体腐败合法化

政府机构作为党和政府政策的代表者和执行者，应该将自己行为的公共性当作唯一的衡量标准，任何有损政府行为公共性的事，都是应该绝对禁止的。但是，实际的情况是许多政府机关在社会利益的大博弈中，不是把为老百姓谋利益放在第一位，而是千方百计地去谋求自己机关的小团体利益。如果说政府官员个人以权谋私被社会公认为是一种腐败行为的话，那么，当一个部门或一个单位去这样做的时候，却变得冠冕堂皇了，因为它能够以维护国家利益的名义去做。因此，这种行为不但能得到部门内部的成员的拥护，而且可以得到上级领导的同意和支持。这样，在我国利益结构的变化中另一个新的现象便产生了，这就是部门或单位的小团体利益。这种小团体利益的本质与个人的权钱交易式的腐败是一样的，但其表现形式和社会评价却完全不同，正是这种不同，使得部门或单位的小团体利益在短短的时间里迅速地发展和膨胀起来，成为利益结构变化的新的重大特点，可以说部门或单位的小团体利益的本质就是群体腐败合法化。

这种小团体利益有些什么特征呢？第一个特征是它以国家权力执行者的身份出现，因而是在国家利益的掩盖之下来追求部门利益的。第二个特征是它对国家某一部分权力的垄断，并通过这种垄断强制性地向社会索取利益。第三个特征是其对外的封闭性，也就是说，其利益不仅对老百姓是封闭的，对其他部门也是封闭的，其利益只在内部分配，决不外流。因而，每一个小团体利益占上风的部门或单位都是一个分利集团。第四个特征是其利益的不断膨胀性，它也像个体的经济人一样，追求利益实现的最大化。为此，在没有遇到严重阻力的情况下，它需要不断地寻求新的利益资源，不断地加重对社会的掠夺。当然，一般地说，任何机构在完成公共任务的同时，也都需要满足机构成员的利益，使两者达到某种程度的平衡。而我们这里所说的部门或单位利益则是指超越这种平衡限度的利益追求，是将小团体利益置于主要地位的那样一种状况。

部门或单位的小团体利益的形成和运行机制是：以部门或单位的职责为基础，在执行其职责的过程中逐渐发现执行权力与部门或单位利益之间的相关性，从而产生以执行权力来追求部门或单位利益的动机。有了这样的动机，小团体利益便逐渐地成为部门或单位行为的主要动力。于是，维护已有的权力和不断地争取扩大部门或单位的权力，便成为获得更大的部门或单位利益的保证。同时，为了能使获得部门或单位利益的可能性变成现实性，他们会千方百计地以各种各样的形式进行设租，并诱导别人前来寻租，从而最大限度地实现部门或单位的利益。

部门或单位小团体利益的结构，可分为三个层次：一是作为一个具体部门或单位的特殊利益。作为一个具体的国家机关，它的唯一的任务就是贯彻国家的政策，因此它应该只有一种身份、一种角色，就是国家利益的代表者。只要我们的行政系统还能保持正常的运转，就说明各级国家机关仍然主要是充当着国家利益代表者的角色。但是也无可否认，由于改革开放以后我国利益结构的重大变化，使得国家的每一个机关除了作为国家利益代表者之外，同时也以其它的角色出现，其中首先就是作为部门或单位利益代表者的角色。这种角色所代表的已经不是国家利益，而是小团体的狭隘利益。在国家政策的执行中所发生的上有政策、下有对策的情况，主要就是小团体的利益在作怪；在行政权力行使的过程中之所以会发生权力滥用的现象，主要的就是因为国家的政策和各单位、各部门、各地区这些机关的小团体利益发生了矛盾，使它们有可能丧失某些权力和利益的缘故。

二是作为一个部门或单位的主要领导人的个人利益（可以是一个人，也可以是几个人）。在一个部门或单位中，领导层或领导人的个人利益的存在也是一个不争的事实。它也是构成一个部门或单位中与国家利益对立的特殊利益的重要内容。作为一个部门或单位的领导人，他们不仅充当着国家利益代表者的角色和小团体利益代表者的角色，而且充当他们个人利益代表者的角色。领导人的个人利益和小团体利益有相一致的一方面，也有与小团体利益矛盾的一方面，我们平时所看到的“穷庙富方丈”现象就说明了这个问题。领导人的个人利益，他们在权力和利益上的得失，也是滥用行政权力的重要根源。这样，我们就会看到，在每个部门或单位的领导人身上便集中了三种角色，即作为公共性代表的角色、作为小团体代表者的角色和个人角色。这三种角色之间是相互冲突的，这种冲突的合力便是一个部门或单位面对国家政策所采取的基本态度。这样便形成了一个谱系，每个部门或单位角色冲突的情况都处于两个极端之间的一定位置上，从而显示出在对待国家政策上的权力滥用的程度问题。

三是作为一个部门或单位中每个成员的个人利益。这方面的利益和整个部门或单位的利益还是有区别的。作为个人，虽然也能从小团体的整体利益中获益，但却不会满足或满意于实际分配到自己名下的那份利益。因此，作为小团体中的个人，它们仍然有利用自己手中的权力去换取额外利益的动机。

这三个层次的利益在维护部门利益上具有共同性，但也有矛盾。由于领导者或领导层掌握着内部的权力，因此他们的利益总是被置于首要地位的。其次是全体部门成员的利益，这是在满足了领导层的利益之后的总的剩余利益。这部分利益的多少，关系到能够分配给大家的“蛋糕”能有多大。再其次才是部门或单位成员的个人利益，其实现的状况取决于部门内部的分配原则。因此，部门或单位内部利益分配的矛盾，主要是领导层的利益与其成员个人利益的矛盾。这种矛盾虽然会造成部门或单位内部的不和谐，但一般却不会影响他们在维护和扩大部门或单位利益问题上的共同性。

各级政府部门或单位的小团体利益不同于一般所说的地方利益，地方利益是相对于中央或全国利益而言的。地方利益中虽然也包含着政府部门或单位的小团体利益，但也包含着地方范围内的广大群众的利益，是这两种利益的综合。因此地方利益在促进地方的发展方面还有着很大的积极性。当然，地方利益若把握不好，也会产生许多消极作用，但其主要方面是积极的。而小团体利益的主要方面是消极的，只在个别情况下，不同的小团体利益之间的竞争所产生的外部效应可能会带来一定的积极的后果。

问题的严重性

从上面的分析中可以看出，改革开放以后在全社会掀起的利益博弈的大潮中，无论是政府官员个人还是具体的政府机关都深深地陷入其中了。这是一个十分严重的问题，因为它会使中国的公共领域塌陷，从而将整个国家蜕变为失去公平与正义的弱肉强食的丛林社会。同样严重的问题是，现在已经不可能使他们从这场利益的博弈中摆脱出来了。靠自觉是不可能的，而在目前中国的现实生活中也还没有一种力量能够把他们完全从这场利益博弈的泥潭中拉出来，不断加大力度的反腐斗争和一次又一次的政府机构改革，虽然在一定程度上对它们有所抑制，但是由于中国现有政治体制的局限性，使斗争与改革陷入“道高一尺，魔高一丈”的怪圈。因此，要想使政府官员和具体的政府机关能够在这个社会利益的大博弈中有一个比较合理的角色定位，目前还只能因势利导。即在不严重损害政府官员个人利益和政府机构的小团体利益的前提下，把他们引导到责任政府和服务型政府的轨道上来。至于如何引导，则需要认真地进行探索。例如，在目前的条件下，无论是政府官员还是政府机构都非常重视“政绩”的考评，因此政绩的指标有可能成为决定官员行为的最有力的指挥棒。那么，能否利用这个指挥棒去实现引导的目标呢？我想，如果设计得好的话，并不是没有可能。遵循着这样一条思路去考虑政府官员和政府机构的角色定位问题，或许能够有所裨益。

责任编辑：欧阳忠伟