略论唐代行政管理体制

             文：陆超楠（上海胜康廖氏房地产开发有限公司） 朱作鑫（华东政法学院研究生院）

唐代是我国的盛世，其最盛时之疆土，据《通典·州郡典》所载，盖为天宝元年（公元742年）版籍，共为十五道，三百二十九府州，一千六百零一县。其疆界：东至海并兼有朝鲜半岛，东北至今外兴安岭和黑龙江流域；南有今越南之北越地区；西面几有今阿富汗全境。作为高度发达的统一的中央集权制封建国家，为控制庞大的疆域，确保国家的统一和皇权的稳固，唐代进一步发展完善了自隋以来的“三省六部”体制，基本上形成了决策、执行、监督三位一体的比较完整的政权组织形式，并逐渐固定成型。自唐代定制，尚书(或中书)六部遂成为封建国家最高行政管理机构，一直延续到清代。从秦汉三公九卿制过渡到唐代的三省六部制，是我国封建国家政体建设的历史性进步，对东亚周边国家的影响也甚为深远，直到现在，在东亚国家（如日本、韩国）中央政府的行政体制中还遗留有尚书六部的某些“痕迹”。

今天，中央提出构建社会主义和谐社会的目标，和谐社会的重要特征之一就是“安定有序”，牢固的国家政权是保证实现“安定有序”的和谐社会的重要基础，因此，笔者希望通过对唐代的行政管理体制用一种“批判+继承”的目光加以审读，从中发掘出有益于我国建设社会主义和谐社会的历史资源。

   唐代中央三省六部体制的确立与强化

在唐朝官僚机构的体系中，皇帝居于最高支配地位，总揽全国政权。皇帝以下，设有“三师”（太师、太傅、太保），“三公”（太尉、司徒、司空），作为顾问军国大事的辅佐。它们品秩虽高，但无实权，往往成为一种“赠官”，朝廷中最高行政机关是三省六部。

三国两晋南北朝以来，特别是经过隋朝已经进一步确立了中书省取旨，门下省审核，尚书省执行的三省分权制度。三省机关是中央最高行政管理机关，三省长官各为握有一定实权，处于同等地位的宰相。

中书省是中枢决策和最高出令机关。中书省以中书令为长官，负责审理尚书省及其他机关的章奏公文，并根据皇帝的指示起草诏令及下行文书，送交门下省审核、副署，付诸施行。所谓“盖以佐天子而执大政者也”。①中书令以下设中书侍郎，是中书令的辅佐，中书舍人负责具体起草诏旨。此外还有右散骑常侍、右补阙、右拾遗、起居舍人、通事舍人等附名于中书省的官吏。

门下省是从设于皇帝左右的侍从、顾问官员逐渐发展形成的。门下省长官是侍中，地位与中书令相等，侍中负责审查诏敕，纠正朝政得失和审阅各种上行文书，提出供皇帝裁决的意见，因而起着皇帝的重要参谋作用。“所谓佐天子而统大政者也”。②侍中还握有一种特殊的职权，即对中书省草拟的下行诏令文书，如认为不便施行，可以封驳奏还。封驳制度从形式上看妨碍了皇权的行使，实质上起着保证皇帝诏旨更能符合于整个地主阶级利益和需要。门下省除侍中外，设有门下侍郎为侍中的辅佐，给事中具体执掌封驳职务。此外，还有左散骑常侍、谏议大夫、起居郎、左补阙、左拾遗等所属官职。

尚书省为最高行政管理机关，以尚书令为长官，施行中书、门下决议的事项。唐太宗曾说：“尚书省，天下纲维，百司所禀，若一事有失，天下必有受其弊者。”③随着封建国家事务的日益繁杂，尚书省的组织机构显著扩充，形成了完整的系统，成为实现封建国家职能的重要机关。

尚书省设有吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部分辖四司，共二十四司。六部的具体职权范围如下：

吏部管理全国文官的任免、升降、考核、赏罚。下辖吏部、司封、司勋、考功四司。

户部管理全国户口、土地、赋税、钱粮、财政收支。下辖户部、度支、金部、仓部四司。

礼部管理全国礼仪、祭祀、科举、学校教育。下辖礼部、祠部、膳部、主客四司。

兵部管理全国武官任免、升降、赏罚、考核与军事行政。下辖兵部、职方、驾部、库部四司。

刑部管理全国司法行政、参与重大案件的审理，下辖刑部、都官、比部、司部四司。

工部管理全国农林水利、工程营建及工匠管理。下辖工部、屯田、虞部、水部四司。

六部设尚书、侍郎为正、副长官，此外还有执行具体事务的属吏。

自六部二十四司的行政管理机构和体制，从隋唐确立，迄至明清一千余年，一直未改，从而说明了这一套机构适应于封建国家行政管理的任务与要求，发挥了重要的作用。

唐朝中央政府于三省六部之外，还设有九寺五监等管理行政事务的机关。

九寺，即：太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府。随着六部制的确立，九寺的地位已较秦汉时下降，只分管具体事务。所谓“总群官而曰省，分务而专曰寺”。④九寺以卿和少卿为正、副长官。

五监，即：管理有关学校教育事项的国子监；管理国家和宫廷手工业的少府监；管理全国宫殿、宗庙、城郭、官衙等工程修建的将作监；管理武器制造的军器监；管理水利、舟船航运及堤防、桥梁的都水监。九寺五监，虽然在形式上是独立的，但它们主管的职权范围，很难与六部截然分开，实际上成了尚书省六部的附属机关。

中书省出令，门下省封驳，尚书省执行，本系同等地位，但由于现实操作的原因，尚书省成为中书、门下两省之下的行政执行机构，难以与两省平起平坐，较早地被排挤出宰相行列，中书令与门下侍中被确认为正式宰相。中书门下两省虽相互制衡，却往往意见相左，相互扯皮，严重影响了行政效能的发挥。唐太宗看到这种情况，曾说：“元置中书、门下、本拟相防过误。人之意见，每或不同，有所是非，本为公事。或有护己之短，忌闻其失，有是有非，衔以为怨。或有苟避私隙，相惜颜面，知非政事，遂即施行。难违一官之小情，顿为万人之大弊。此实亡国之政，卿辈特须在意防也。”⑤遂产生了中书与门下长官共同议事的制度和机构，它们合议的办公处即被称为“政事堂”。政事堂初设，仅仅是宰相集体议事的一个场所，随着议事的制度化，政事堂地位也随之提高，逐渐成为唐王朝最高决策机关。政事堂制度，在有唐一代确实起到了加强专制主义中央集权制度，防止宰相专政的作用。高宗以后参加政事堂会议的主要为中书、门下长官，他官凡冠以参豫朝政、参议得失、参知政事、参知机务等衔者，皆可参加政事堂会议，也就是以他官加衔入相职，这样既能缓和统治阶级内部矛盾，又能选拔大批能干人才到最高统治机构，使他们有发挥自己才能的机会。这对唐王朝的巩固都起到了一定作用。

     实行州道县里地方行政管理体制

唐代地方政权沿承隋制，设州、县二级。州设刺史，有别驾、长史、司马等属吏。首都及陪都所在之州，一律称府，设府尹、少尹等官。由于州是封建国家统治地方最重要的一级政权，因此唐太宗非常重视州刺史的选择，认为“治人之本，莫重刺史”。他把全国刺史的名字记在屏风上，“坐卧恒看”，以便于考察政绩，随时黜陟。州下各县设县令，有县丞、主簿、县尉等属吏。唐时地方州、县长官及重要属吏，均由中央任免，这是专制主义中央集权制度的一个重要发展。同时唐朝政府还明确提出了以殊功异行、祥瑞灾荒、户口赋税的增减和盗贼的多少，作为吏部考核官吏政绩的标准。

唐太宗时，为了加强中央对地方的控制，分全国为十道(后改为十五道)监察区，由皇帝临时派遣巡按使，考察每道州、县官吏和赈济灾民。此外并设有营田使、转运使、租庸使等官，负责财政。于是，道逐渐演变成高于州的一级政权机关。

唐初为了防止外族侵扰和镇压被征服的西北各族人民，曾在边境诸州划定军区，设置总管。以后扩大军区为都督府，总管改称都督，总揽数州军事，僚属与州相仿。都督中有加“大”字衔者，例归亲王遥领，具体事务由属吏长史代行。高宗以后，将带“使持节”衔的都督，改称“节度使”。睿宗始专设节度使管辖数州军事，不问行政。由于数州为一镇，因此州刺吏遂成为节度使的下属。同时节度使既带京官和御史大夫衔又多兼按察、安抚、度支等使，遂得统管军事、民政、财政和监察，职高任重。节度使所辖组织机构也极其庞大，除节度使、节度副使外，所属幕僚有：行军司马、参谋、掌书记等。所属军官有都知兵马史、兵马都指挥使、都头等。由于节度史握有土地、人民、甲兵、财赋，遂逐渐发展成与中央抗衡的地方割据势力。

唐代，县以下（坊）、里（村）等基层行政组织也较前朝严密。“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。”⑥农村以村为单位，城邑以坊为单位。乡有乡长，里有里正，村有村正，并有严密的邻保组织，监视人民行动。据天宝元年（公元742年）统计，全国有一万六千八百二十九乡。⑦乡下设里，以五里为乡，应为五百二十里。至于坊，以长安城居民区与商业区为例，共划分一百一十坊，每坊皆用围墙围起，设有坊门进入，由坊正掌管坊内事务和坊门锁钥。

唐时，为了加强中央同地方的联系，建立了周密的驿传制度，在各主要交通线上，每隔三十里设置一驿。唐中叶以后全国共有陆驿一千二百九十七所，水驿二百六十所，水陆相兼的驿八十六所，每驿都有驿舍和驿马。从长安下达的重要诏令，或州有急事上报，都遣使乘驿马。主管机关派出驿使时，在符契上注明驿程日数，如果违限不到，则依误期日数和后果依律处刑。

      对唐代行政管理体制的若干认识

唐代的行政管理体制，是之前历代封建王朝政体建设理论和实践的集大成者，在当时具有一定的历史进步性，值得我们去分析和研究。

首先，唐代行政管理体制在一定程度上体现了“与时俱进”的内容。综观唐代的行政管理体制，很多并非是唐代的独创，但又反映出唐代社会现实的变化，可见唐代与前朝存在着继承、发展的联系。如三省六部制经过隋朝的改造，至唐时才明确了其具体的职能。而地方的州、道、县、里、乡多级管理体制，更是沿袭了秦汉以来的统治经验，并且根据唐代的疆域广度、民族构成、经济政治发展状况有所变迁，使其更加符合唐代的统治实际，从而进一步巩固了统治基础，维护了国家的统一和稳定，促进了经济发展，才有后来的“贞观之治”和“开元盛世”。

其次，唐代的行政管理体制也体现了注重效率的封建吏治理念。唐代的三省制原意为保持各部之间的平衡，维护皇权的至高无上，但是最高统治者一旦发现三省容易发生互相推诿，延误行政管理执行的状况时，就设立并在制度上完善“政事堂”这一三省六部之外的唐王朝最高决策机关，以利提高行政效率，强化行政管理效能。

最后，唐代行政管理体制依据法律严格规定机构编制的做法值得我们“取其精华，弃其糟粕”。随着我国行政管理体制改革的不断深入，机构编制管理存在的弊端日益明显，特别是建国至今还没有制定出一套机构设置、职能配备、人员编制的行政法。而唐代对于中央和地方各级行政管理机构及其编制有着明确的法律规定，“凡官员有数，而署置过者有罚”，“不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”，明确和完备的法律规定是唐代行政管理体制的一个重要特色。我们应当吸取前人经验，尽快立法，要用法律的形式，将机构编制相对地固定下来，为构建社会主义和谐社会更好的服务。

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