城市管理综合执法的现状及展望

文|赵德关|上海市人民政府法制办

城市管理综合执法的现状

近年来，各地的城市管理综合执法推进工作取得了长足进展，在纠正执法中存在的职责交叉、多头执法、执法扰民、执法缺位等弊病，以及提高执法效率和效能等方面，收到了明显成效，得到了政府和社会的肯定。与此同时，在推进过程中也不可避免地出现了一些问题和矛盾，基于立足点、视角和实践经验的不同，也产生了一些看法上的差异和分歧，影响了该项工作的开展。为进一步推动政府职能转变，加快行政管理体制改革，有必要对城市管理综合执法的现状及未来发展作一下评析和展望，以更好地推动综合执法制度的发展。

综合执法，是指一个行政机关（含具有公共事务管理职能的组织，下同）根据法律、法规、规章规定，行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动。这里的“执法”是广义的，涵盖了除政府立法（即制定行政法规、规章）之外政府为行使职能而进行的所有活动，包括制定规范性文件、行政审批、行政许可、行政处罚、行政检查、行政强制等方面。综合执法的表现方式也是多元的：从综合执法的实现途径上来讲，可以是委托式（多个行政机关分别依法委托一个行政机关行使有关权力）、相对集中式（省级以上政府依法决定一个行政机关行使有关行政机关的职权），也可以是机构改革式（通过职能划转或机构调整，将多个行政机关的职能及相应权力交由一个行政机关行使）和授权式（多项法律、法规授权同一个行政机关行使有关权力）；从综合的权限上来讲，可以是处罚权及相关的检查权、强制权的综合，也可以是规范性文件制定权、审批权、许可权以及其他权力的综合。综合执法的功能主要体现在两方面：一是组织法方面。综合执法使行政权力在横向上发生了转移，带来了相应职能的调整及机构、人员的精简、归并，因而是行政管理体制的调整。二是行为法方面。综合执法意味着一个行政机关开始取代多个行政机关，在多项行政执法领域集中开展行政执法活动，执法主体实现一元化，从而对执法成本和执法效能产生影响。

目前，行政执法领域存在一个认识误区，即将“执法”片面理解为“处罚”，而将处罚之外的其他执法活动统称为“管理”。受此影响，在认识层面，很多人将城市管理综合执法理解为“处罚权的综合”，甚至以为综合执法就是《行政处罚法》规定的相对集中处罚权。在实际操作层面，主要表现为：（一）综合执法推进工作与政府职能转变、机构改革存在一定的脱节；（二）综合执法的实现途径仅限于委托式和相对集中式，机构改革式尽管在实践中已出现，但被排除在综合执法范围之外；（三）综合的权限限于处罚权以及相应的检查权和强制权；（四）在执法事项上，实施综合执法的往往是一些专业性知识要求低、较为简单的案件，等等。因此，与较为成熟的专业执法模式相比，城市管理综合执法目前尚处于发展的初级阶段，是一种“浅层次、辅助性”的执法模式。

正是这种“浅层次、辅助性”，决定了城市管理综合执法在现实中的成效与不足：

成效方面，开展城市管理综合执法，在一定程度上纠正了行政管理体制中机构林立、各自为政、重条轻块的现象，整合了相当一部分执法资源，优化了执法体制，实现了部分执法重心的下移，使执法开始适应城市管理综合化、区域化的发展趋势，并且在执法队伍的锻炼和提高，形成执法合力，提高执法效率和效能等方面起到了重要作用。以上海为例，目前城市管理综合执法的范围涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公安交通、工商、建设、房地产、城市规划，以及文化广播电影电视、新闻出版、文物、体育和旅游管理等城市管理的方方面面，在这些领域，有效地改变了多头执法、重复执法、执法扰民、执法缺位等现象，大大提高了执法活动的覆盖范围以及对违法行为的打击力度。

不足方面，一是机构林立、执法队伍和人员膨胀的情况并没有改观。由于目前城市管理综合执法与政府职能转变、机构改革相脱节，主要是“权力的综合而非职能、机构、人员的综合”，只作了处罚领域的权力的简单合并，原职能部门（主管部门）仍然存在，并继续行使相关规范性文件制定、行政审批、行政许可（包括监督检查）、部分案件的处罚以及其他行政执法权力。在此情况下，为开展综合执法，往往需要新设一个综合执法机关，并不断充实执法人员，导致实施综合执法以后，仅仅是缓解了原体制下“多头执法、执法扰民”的矛盾，却增加了机构和人员的编制。二是上游执法（主要是制定规范性文件、审批和许可，即人们通常所说的“管理”）与下游执法（主要是处罚、检查和强制，即人们通常所说的“执法”）相脱节。由于行政执法是行政机关履行其特定职能的活动，需要赋予相应的权力，为此，法律规范从上游赋予其规范性文件制定权、审批权、许可权，在下游赋予其处罚权、检查权、强制权等一整套权力，是一个完整的流程。而现行的城市管理综合执法是上游不综合、下游综合，反而又产生了新的脱节和矛盾，平添了综合执法机关与原行政机关在执法上的交易成本，影响了“管理”和“执法”各自的效率和效能，甚至产生“管理”部门与“执法”部门之间职责不清、关系不顺、联系不够、监督不力、相互推诿等现象。三是城市管理综合执法队伍的素质难以适应城市管理的任务和要求。随着城市建设和社会经济的发展，城市的范围在不断扩大，城市管理对行政执法专业性与综合性的要求均不断提高，现行综合执法的队伍和人员的素质显得难以适应。这都给城市管理综合执法的进一步推进设置了障碍。不仅如此，《行政许可法》颁布施行后，其确立的相对集中许可权制度以及“谁许可、谁监督”原则（许可权也要纳入综合执法，许可机关有权亦有职责对被许可人实施检查），也从法制上给现行城市管理综合执法构成冲击。

城市管理综合执法的展望

党的十六大报告指出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。上述论述为城市管理综合执法的未来开辟了广阔的发展前景。展望未来，城市管理综合执法要作为行政管理体制改革的中心环节，与政府职能转变、机构改革相结合，实现自身由初级阶段向高级阶段的跨越，即由单纯的权力的综合转向职能、权力、机构、人员的综合；在实现途径上由委托式、相对集中式为主，转向机构改革式、授权式为主；在综合的权限上由处罚权、检查权、强制权为主，转向包括规范性文件制定权、审批权、许可权、处罚权、检查权、强制权在内的全部权限的综合；实现下游执法与上游执法相衔接、相协调；实现执法理念、执法方式的人性化、科学化。从而最终在符合市场经济要求的现代行政管理体制的确立与完善中完成自己的历史使命。

具体而言，主要是：

第一，行政管理体制改革离不开综合执法这个“突破口”。我国目前正处于计划经济向市场经济的转型期，行政管理体制中仍有相当一部分内容与市场经济的发展要求不相适应甚至相背离，突出表现为存在“权力部门化、部门利益化、利益法制化”倾向。表现在执法领域，就是“权力与利益挂钩、与责任脱钩”，执法的利益驱动色彩明显，往往是有利的事情争着管，多头执法、重复执法、执法扰民；不利的事情则相互推诿、执法缺位。这也是产生综合执法的直接动因。要打破这种“权力——利益”格局，当前只有从综合执法入手，通过职能、权力、机构、人员的转变与调整，以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设，使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩，从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。

第二，城市管理综合执法要与政府职能的转变和调整相结合。城市管理综合执法首先应当是政府职能的综合。政府职能包括政府的作用和职责两部分，是行政管理体制的核心。政府职能转变的关键是政府职能的弱化、转化和强化，要害是对各部门的职能进行调整，实现总体职能格局的优化。要通过综合执法，对市场和社会可以自主解决，政府不该管、管不了或管不好的“错位”领域，逐步退出，“弱化”相关职能，由主管者转变为监管者，变事前控制为事后监管；对于政府应该干预但过度干预的“越位”领域，要纠正过度干预的做法，转变管理方式，注重运用经济手段、法律手段进行干预，变管理为服务，“转化”相关职能；对那些市场失灵、社会无法自主解决，政府该管而未管的“缺位”领域，要做到该管的管起来，“强化”相关职能，切实履行政府职责。在弱化、转化、强化的同时，还要做到政府职能的优化。城市管理综合执法要打破职能由各部门包干而形成的壁垒，做好相关职能在各部门之间的动态调整，实现政府职能配置总体格局的优化。

第三，城市管理综合执法要做到机构、人员的精简与充实相结合。城市管理综合执法不能为综合而综合，仅仅做到对现行体制的“拾遗补阙”。作为行政管理体制改革的中心环节，城市管理综合执法应当与机构改革相结合，以“机构改革式”作为主要实现途径，按照精简和行政一体化的要求，实现行政系统内部各种执法资源的整合，在坚持编制科学化、法定化的前提下，裁撤、分流不必要的机构和人员，设置必要的执法机构并充实力量。同时，为防止重新产生“立一部法、设一支机构”的流弊，在制定新法时，原则上应当按照综合执法“授权式”实现途径的要求，将新增的职能和权力交由既设机构行使，不能借立法扩充机构，从而在源头上实现综合执法。

第四，城市管理综合执法要做到上游执法与下游执法相协调。要按照最有利于职能行使和成本最小、效能最大的原则，来安排相关权力的配置，保持执法流程的完整与连贯，将上游的规范性文件制定权、审批权、许可权与下游的处罚权、检查权、强制权等权力均纳入综合的范围，保障综合执法机关有完整的执法手段，减少制度运行成本，最大限度地实现执法资源的优化配置和效能的最大化，以更好地保护公共利益和社会秩序。要防止人为割裂、打乱上游与下游执法流程之间的内在联系，损害执法成效。

第五，城市管理综合执法要实现执法理念和方式的现代化。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求，切实改变“重处罚轻服务”的现象，实现由管理向服务的转变，树立权利本位、以人为本的执法理念，在执法方式上做到多样化、人性化、社会化，做到执法公开、公平、公正、公信，保障社会公众的知情权、参与权、监督权，加强内部监督制度建设，做到权力与利益脱钩、与责任挂钩，全面提高队伍和人员的素质，从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。

责任编辑：欧阳忠伟

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