善治城市与城市政府治理能力建设

钱 振 明

（教育部人文社会科学重点研究基地苏州大学中国农村城镇化研究中心副主任  教授）

21世纪是城市的世纪。许多人在为城市世纪的到来而欢呼的时候，更多的人正痛感城市问题成堆。当初的现代文明集中之地，正在逐渐蜕变为各种危机、腐朽、丑陋、病毒、细菌等等的汇聚之所，变成人们无奈的栖身地。城市怎么了？是城市本身出了问题，还是生活在其中的人们对城市的管理不善使然？世界所有地区的城市都有证据表明，城市之所以问题丛生，根源于城市政府在提供城市公共产品、管理城市公共事务、纠正负外部性方面的失败。非常清楚的是，对于充分实现城市具有的潜在收益，对于减轻任何规模城市的负面影响，城市管理的质量是至关重要的。告别传统城市管理，走向现代城市治理，实现“善治”城市，是人类促进城市可持续发展的主动选择。人们渴望“善治”城市，而对善治城市的渴望，驱动着全世界进行改善城市管理的各种努力。通过各种可能的变革，重振城市政府治理城市的能力，增进政府治理的合法性和有效性，是实现善治城市的关键环节。

1、善治：城市治理的理想模式

人们对善治城市的追求根源于现有的城市管理模式存在的问题。现有的城市管理属于传统城市管理模式，其主要特征是城市政府是城市管理的唯一主体，私营部门和非政府组织在城市管理中的作用长期被排斥在外，且在政府管理城市的方法和手段上，表现为权力控制、行政命令和制度约束。这种传统的城市管理在当代面临着越来越多的城市问题的挑战。今天的人们在沐浴现代城市文明的同时，也越来越感受到城市化发展所带来的环境污染、生态失衡、交通拥挤、贫困、失业、社会不安等等城市所特有的“病态”、弊端和丑恶现象。越来越尖锐和严重的城市问题，显然已经不是政府部门所能独立解决的了，它导致的城市政府不可治理性增加，迫使我们努力寻求公众和非政府组织发挥更大的效力来支持政府的管理，扩大政府与非政府组织、社会、公众之间的广泛合作，同时大力提升政府自身的治理能力。换言之，要迎接城市问题前所未有的挑战，必须对现行的城市管理模式重新作出诠释，告别传统的城市管理，走向现代城市治理。

当代各国为解决城市问题，改善城市管理的努力并不囿于既有的城市管理理论，而是在实践中努力寻找城市问题的症结所在，并在此基础上探索建立新的更有效的城市管理模式。美国是城市问题非常严重的国家，20世纪80年代初开始，各城市政府被迫作出的城市管理改革努力，旨在通过不断地在公营部门之外寻找促成种种解决城市问题的办法，努力创造一个少花钱多办事的政府，并实现从官僚制政府向企业化政府的转变。而在建筑、建筑物的修缮和维护、垃圾收集、街道清扫、交通工具维护、庭园维护等等领域推行强制性竞争投标，是英国20世纪80年代以来城市管理改革的重要举措。强制性竞争投标的推行，促进了城市公共服务领域公与私之间的竞争，使私营部门有与公共部门公平的竞争机会，参与提供公共服务。20世纪末，改善城市管理，实现善治城市成为一项引起国际社会关注的全球运动。2000年5月，联合国人类住区中心在内罗毕会议上的发表关于《健全的城市管理：规范框架》的宣言草案，旨在发起一个“健全的城市管理全球运动”，目标是：增大地方政府和城市利益攸关者实行健全的城市管理的能力，并在全世界提高认识和提倡健全的城市管理。宣言草案明确，健全的城市管理有七项标准：可持续性、权力下放、公平性、效率、透明度和责任分明、公民参与和公民作用、安全保障。随着改革浪潮的逐步兴起，那种延续了许多年的传统城市管理在全球悄悄地发生着变化，由传统的政府为惟一主体的公共管理转变为现代并非由政府“独家经营”的公共管理，而是由城市政府和非政府组织共同对城市各项公共事务的“治理”。

当代各国为改善城市管理进行的各种改革的基本趋势是走向现代城市治理。治理与传统的管理不同，它不是运用政府权威进行单向度的控制，而是一种上下互动的协调过程，是通过政府与社会、公共部门与私人部门间的合作、协商、伙伴关系实施对公共事务的管理。当然，治理也可能失效。现代城市治理必须克服治理的失效，实现“良好的治理”即“善治”。世界银行《2003年世界发展报告：变革世界中的可持续发展》强调通过实现“良好的城市治理”，争取城市的最佳功效。内罗毕宣言提出的“健全的城市管理”的七项标准，就是对善治的一种描述。我国学者把善治的基本要素综合概括为治理权威的合法性、治理过程的透明性、治理主体的责任性、政府对公民要求的回应性，以及法治和有效。能实现良好治理的城市，我们称之为“善治”城市。“善治”，作为一种理想的城市管理形式，是当代各国在城市改革中所追求的共同目标。

2、善治城市中的治理结构

善治城市的治理结构是一个以政府为主导的多元的治理结构。在这个多元的治理结构中，政府虽然仍是治理中的主角，但已不是唯一角色。承担越来越多城市公共事务治理功能的各种非政府组织能够，事实上也已经较为独立地进行着原先由政府机构进行的部分治理活动，成了非常重要的治理主体。

政府治理城市所具有的局限性需要由独立于政府之外的非政府组织来弥补。20世纪70年代末以来，当人们越来越对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑的同时，非政府组织在世界各国获得了蓬勃发展，兴起了一场所谓的“全球性结社革命”。在西方国家，非政府组织的数量已多到令人难以置信的程度。1995年，美国共有116.4万个大大小小、形形色色的非营利组织，雇佣人员达到1000万，比联邦政府加50个州政府雇员的总数还要多。[①]所谓非政府组织，它特指一种介于政府与社会、政府与企业之间的社会组织，既不是政府，也不是企业，从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。因此，也称为在政府这个“第一部门”和企业这个“第二部门”之外的“第三部门”。由于它并不从事企业那种以营利为目的的行为，因而也称为“非营利组织”。非政府组织的主要职能就在于弥补市场和政府部门的不足，完成市场、企业和政府部门不能或不能有效地完成的社会职能，包括：（1）生产和提供公共物品。与政府生产和提供的公共物品不同的是，非政府组织生产和提供的公共物品能够满足不同的需要，尤其是特殊利益群体的利益要求。而政府生产和提供的公共物品主要是满足广大选民的需要，这就使一定的选民的特定需要难以得到满足，而非政府组织就是在这方面弥补政府的不足。（2）代行政府职能。许多西方国家的非政府组织的主要资金来源是政府，它们往往成为政府的得力助手，是政府通过自身以外的机构来执行自身的部分职能。但它们不是政府的替代品，它们与政府是互补关系。除了这两项有形功能外，非政府组织还有大量无形的但实际发生着的作用。例如它能培育民主价值观，提高公民参与水平。非政府组织的成员是在自愿的基础上自由结社、自我管理的，非政府组织的运作能逐步培养出人们的民主意识和价值观，从而为公民的广泛参与创造了条件，使政府处于公民的有力监督之下。

中国的城市实现善治需要发挥非政府组织的作用，而非政府组织的发展必须有政府的相应支持。政府对非政府组织的扶持和培育，最重要的是资金方面的资助。西方国家非政府组织的资金相当一部分来自政府资助，在英国，整个非营利部门总收入的40%来自政府拨款，在德国，非营利组织的收入近70%来自政府，在法国，非营利部门收入的60%来自政府，即使在美国，非营利组织也有1/4到1/3的收入实际上是从政府那儿来的。[②]如果缺乏政府提供的资源，许多非政府组织就难以生存。非政府组织的发展还需要政府加强监督和管理。这种管理应重在对非政府组织运作的规范化及质量的监督，而不是中国现有的在登记环节上的严格控制。

非政府组织已成为加强政府治理的重要力量，甚至被誉为“影子政府”。但是，非政府组织本身也具有内在的局限性，即所谓的“志愿失灵”。因此，应当建立政府与非政府组织之间良好的合作关系，使双方都能发挥出自己的比较优势。

在公共服务的民营化已经成为现代城市善治的一种基本战略的时代，过去一直承担私人产品与私人服务的生产和经营任务的私人企业，也开始有条件地承担公共产品和公共服务的生产任务，成为善治的一个特殊主体。在民营化理论看来，公共产品、公共服务可以由公共部门直接生产，也可以由其他的制度安排来提供。举例来说，政府可以从私人企业那里购买诸如消防和清扫街道等公共产品。民营化大师萨瓦斯认为，提供公共产品和服务，可以有十种不同的制度安排：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。[③]在这10种制度安排中，有7种安排的生产者是私营部门：合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。例如，合同承包，即政府通过与私营企业、非营利组织签订关于公共产品和服务的合同，安排私营企业生产，政府则付费给生产者。政府合同承包制度在如今的西方国家非常普遍。在美国，城市道路、学校和政府办公设施等都是通过合同安排，由私人建筑商提供的。除物质产品外，城市政府还和私人组织签订直接面向公众的“产出”服务合同，如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修等。

然而，私营企业的赢利取向，可能使民营化的公共服务在最高效率、最低成本的指导下，忽略了社会责任和公共利益。因此，在现代城市治理过程中，必须强化以赢利为目的的私人企业的公共责任。公共责任本来是公共部门管理中才涉及的概念，意指掌握公共权力的公共部门（特别是政府）必须对公共利益负责。但是，当企业参与了公共事务的治理的时候，也必须承担一定的公共责任。企业的社会公共责任主要包括企业应该遵守的行为准则及保护人类的健康、安全和环境等。健康、安全和环境问题不但涉及企业的运行，而且涉及企业生产的私人产品和服务的生命周期。同时，企业还应强调对资源的保护和废弃物的处理。企业在设计的时候就应该考虑到产品本身，以及产品的处理、处置、运输、使用和废弃等方面对健康、安全和环境造成的不良影响。因此，企业在设计的时候就应该寻求这些问题的解决方法，提前采取预防措施，并向公众提供有用的信息和手段，提高公众的安全意识和信心。

政府是企业公共责任强化的承担者，其手段是通过制定并监督执行规范企业行为的政策。例如，《中华人民共和国环境保护法》规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

在现代城市治理中，没有广大城市利益相关者的积极参与，其成本仍然是十分昂贵，效率非常低下，而难以达到善治的。要达到善治，就必须让公民或者说公众和其他利益相关者积极参与城市事务。发展公众参与是现代城市治理的必然选择。在我国，城市管理在公众参与方面取得了一定进展，但还存在着普遍性不足、制度缺乏、效果欠佳等诸多不足。为确保公众参与城市管理，实现真正意义上的公众参与，我国还必须通过政府和全社会努力，增强公众参与城市管理意识、健全公众参与管理制度、促进城市管理的社区参与。

总之，善治意味着政府不再是城市公共事务的唯一治理者，但仍然是核心治理者。在现代城市治理中，城市政府除要承担城市公共事务的宏观调控和部分公共产品的生产功能外，它要发展和培育非政府组织，要强化企业的公共责任，要促进公民对城市管理的参与。

3、“政府再造”与城市政府治理能力的提升

在善治的城市中，城市政府的核心主导地位不会因其他主体的参与而有所动摇。面对日益复杂的治理问题，城市政府要胜任其城市公共事务的核心治理者责任，必须通过自身“再造”，提升治理能力，增进政府治理的有效性。

“政府再造”，简单地说就是对政府体制和组织进行根本性的转型，创造出具有创新惯性和质量持续改进的政府组织和体制。这种“再造”也可以称为创造政府“自我更新的机制”，使其拥有可以“持续”改善政府治理质量的能力。这种“再造”并不是简单的组织精简和组织重组，而是对政府治理理念、原则、结构、行为等进行大规模的系统革命，甚至要把企业经营的理念引入到政府部门中来，建立以结果和服务为导向、以公众为顾客的新的政府治理理念。1992年，美国两位学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒所著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》（也译《再造政府》）描述了再造政府，通往21世纪政府治理新境界的蓝图。在这两位学者看来，政府再造应该遵循以下十大原则：起催化作用的政府——掌舵而不是划桨；社区拥有的政府——授权而不是服务；竞争型政府——把竞争机制注入到提供服务中去；有使命的政府——改变照章办事的组织；讲究效果的政府——按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府——满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；有事业心的政府——有收益而不浪费；有预见的政府——预防而不是治疗；分权的政府——从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府——通过市场力量进行变革。[④]

长期以来，中国的城市政府致力于提供各类公共产品，包括修筑道路、桥梁，兴办学校、文化场馆，建设绿地、公园等等，从事了大量具体的、直接的、微观的事务工作，既“掌舵”，又“划桨”，将市场上、社会上能自我承办的事都包揽于政府一身。一些城市政府常因自己的“越俎代庖”而饱受社会各界的诟病，那么一个理想的城市政府的角色如何定位呢？按照善治的要求，城市政府必须将“划桨”职能尽可能地交出去，专司“掌舵”之责，那就是规划好城市，监管好城市的建设与日常运作，制定好城市各类公共产品的生产、使用、维护的规则与政策等。而城市公共产品的具体的生产与管理属于“划桨”的范围，应通过市场竞争机制交由各种非政府组织、各类企业承担。这就是说，城市政府要从“全知全能”转变为“有限政府”，从“传统部门利益型”政府转变为“现代公共服务型”政府，主要履行其经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。经济调节，就是对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构调整和优化，保持经济持续快速协调健康发展，运用的主要手段是经济手段和法律手段，而不是靠行政审批管理经济，不是政府直接干预企业生产经营活动，更不是由政府代替企业决策招商引资上项目。市场监管，就是依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。社会管理，就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城市公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。

提升政府的治理能力不仅仅在于明确政府的角色定位，约束政府的治理行为，在城市公共物品的生产和公共服务的提供上引进和加强竞争，创造一个“竞争型”的政府，还必须密切政府与公民的关系，使城市政府接近市民，增强政府的回应性。增强政府回应性的首要途径，是通过扩大公众参与，增加市民在城市公共事务治理中的发言权和参与机会，来提高政府责任感和反应能力。其次是下放权力，增强基层政府的责任感，使公共服务更密切地符合基层社会和公众的需要和愿望。

总之，如果城市政府要进一步促进城市可持续发展，增进其治理有效性的话，就必须提高其能力。而政府能力的概念不仅包含政府机构工作人员的行政管理能力和技术能力，还包含更深层次的制度性机制。推进政府的制度性变革，再造政府新体制，将政府置于更激烈的竞争之下，使政府更接近市民，是提升城市政府治理能力的主要途径。

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