质疑社会评价缺位下的“科学政绩观”

文|唐 昊|华南师范大学政治与行政学院

对政府官员政绩的评价，应以其是否符合社会发展需要为最重要指标。近几年，各级政府为建立健全政府政绩评价的科学体系下了很大的功夫，也出台了多种政府规章。[1]政府政绩的自我评估固然是政绩评价体系中的重要部分——建立科学规范的政绩评价体系，可以从制度上保证官员政绩与社会发展需要的一致性。但是，作为政府工作的对象和“政绩”的最终承受者的社会层面，缺乏相应的政绩评价机制和评价体系，不能不说是一个重大的缺失。

政府政绩观的偏差与社会评价体系完善的必要性

目前中国官员的考核和政绩认定主要是在上级领导、同级的组织和人事部门中进行的。有学者认为，“这种决策模式和评价体系是相对封闭、随意和片面的，具有人治、专制、程序不规范、单纯追求经济增长目标的特点。”[2]政府体系内部的评价体系往往强调工作过程的轰轰烈烈，而忽视效率和结果，导致政府官员的政绩观出现严重偏差，许多高投入低效益、妨碍民生的面子工程、形象工程之所以屡见不鲜，就是因为主管官员乐于追求上级看得到的政绩，好为自己积累政治资本所致。

在西方发达国家，对政府官员的考核一直沿用两个评价体系，一个是政府部门的自我评价体系，另一个是社会评价体系。两种体系的并行使得二者可以互相监督、互相补充，政府官员可以从中获得必要的社会认可、忠诚度、压力和激励机制。

所谓社会评价，是指由来自社会层面的监督和评价因素对行政机关的工作给予精确或模糊的评价，帮助行政机关认识自身的工作绩效，并以这种外部的压力和激励机制促使行政机关改善自身的工作。社会评价体系包括代表社会普通民众及基层代表的评价、新闻媒体的评价、独立调查机构的评价等等。社会评价体系通过社会舆论、科学调查等手段，使得社会成员直接或间接地对作用于他们身上的政府决策发挥影响。

 在目前我国政府建设正确的“政绩观”过程中，应当重新认识社会评价体系的必要性：

一、社会评价实际上是社会上不同的利益集团从自身的利益出发，对政府工作进行评价的过程。这也是一个政治参与的过程，在一个社会资源有限、社会分层明显、利益殊异的年代，政治权威要获得合法性和有效性,必须使社会上具有政治参与要求和能力的公民参与到政治体系和决策过程中来；政治稳定的实现和政治秩序的建立,有赖于社会各种利益得到制度化的代表和表达，尤其是在今天社会变化急剧、社会问题突出的背景下，建立社会各界对政府部门、官员施政表现的评价共识，不仅是社会利益之所在，也是政府扩大社会认同的重要前提。

二、社会评价体系是对政府内部评价体系的一次再评价、并且是终极性的评价，对有效政府的建设起着不可小视的作用，正因为社会对政府的长效监督和不断提出新的解决问题的要求，才使得政府体制不断处于改良和进步之中。

三、在现今的政绩评价框架下，各级干部的所有工作都是围绕着领导人的注意力，投其所好，而对普通民众的真正需要、社会长远发展的真正需求视若无睹。事实上，实践、群众和历史三者才是衡量政绩的根本尺度和准绳，而社会评价体系的到位可以解决政绩评价体系以谁为本的问题。

既然政府的所作所为代表了社会公众的利益，那么政府的政绩就应该经得起社会自由评价，缺乏社会评价体系的政府称不上三个代表。这既是民主政治的题中应有之义，也是保证政府的行为不偏离公众利益的有效举措。

社会评价缺位的原因

在我国政治体制中，对官员政绩的社会评价体系一直没有建立起来，其原因是多方面的。

一、政治生活中片面的发展观导致了片面的政绩观。二十多年前，中央针对我国贫穷落后的现实提出了“以经济建设为中心”的口号，并在“放权让利”调控手段下，形成了“地方政府主导型”的经济发展模式。经济发展成为政治生活的中心，地方政府把发展经济作为自身最重要的政绩，在国家经济建设取得了长足的发展的同时，一些社会其他方面的需求被有意无意地压制了；一些来自社会层面的评价，也因为与经济发展的目标不相符合，被认为是可以忽略的。正如一篇文章中所说，“政府是公共产品的提供者，单纯为政府设定一个中心任务，必然会扭曲政府的公共品质，并容易产生一个畸形的社会。”[3]

二、我国人事制度、组织制度决定了政府官员评价体系都是自上而下的，上级领导、组织部门、人事部门决定着官员的仕途命运。上级领导的喜好成为官员晋升的最重要因素，官员也把上级领导认为是重要的政绩作为工作的重点。“群众意见”、“社会舆论”等社会评价，也就起不到什么影响了。

三、社会成员对政治制度认同度的统计结果虽然可以作为评价政治制度的标准，但只有在限制政府权力的制度形态中(比如宪政民主制度)，才能得到真实的个人认同度，才具有个人的政治认同度表达为群体认同度的途径，而在专制政权中这两个方面都将受到政权机构的排斥。

目前我国的政治体制属于一种控制型的体制，服务于党和政府对社会的一元化领导。在政府与社会的关系上，强调“稳定压倒一切”，其方式是“以控制求稳定”，这种控制有形无形地体现在政治、经济、文化、意识形态等各个方面。在某些地方政府那里，限制参政、限制对于政治的评论被认为是保持稳定的必要举措。以新闻媒体为例，记者调查遭地方政府阻挠打压，真相报道因地方政府“打招呼”被取消的事时有发生。对比以往，现今的新闻媒体在反映社会意见、群众呼声方面已经有了很大进步，对政治体制和政府行政行为的意见、建议、评价也具有了某种独立品格，但在反映弱势群体利益、批评政府施政等方面，还远未起到在一个现代国家中新闻媒体所应起到的作用。

四、在一个没有公民社会基础的国家里，社会评价体系的建立和运行将面临一系列心理和技术上的问题，社会舆论对政府政绩的评价也容易趋于简单化、平面化和以偏概全。在社会舆论形成的初期，众多个体的评价意见往往是分散的、有时是随意的，容易发生偏差，显得不成熟，还不能完全代表群众的真实评价和真实需要。我国封建社会奉行的是“民可使由之，不可使知之”、“惟上智与下愚不移”等愚民政策，从西周的“道路以目”到晚清的“莫谈国事”，反对民众参与政治可谓一脉相承，别说对政府政绩进行评价，就连微小的意见也不允许发出。直到“反右”和“文革”时期，还有不少人因为对党和政府提出批评意见而被打成“右派”和“现行反革命”，整个社会噤若寒蝉。在这种政治环境下孕育出来的民间意识，已经不习惯畅所欲言。政治冷漠的负面作用不言而喻，表现在日常生活中就是民众对政府的政绩漠不关心，缺乏外部评价的行政工作倒也风景这边独好。

如何建设和完善社会评价体系

对政府官员政绩的衡量一直是一个世界性的难题，它的困难之处在于，公共管理部门的绩效很难量化，政府工作的目标是多重而不是单一的。对政府服务的质量进行评估最为便捷的方式就是引进人民的直接评价，西方国家普遍采用软性指标来动态地评价政府，定期发布政府支持率，促进政府行政的透明化。其作用在于：“作为软约束，一般不会因为政府支持率较低而直接导致政府官员的更替，但支持率过低会对政府产生强大的压力，迫使政府行为尽快与人民意愿相吻合，从而有效地避免了政府行为与人民意愿偏离过远的局面的出现，使权力的本质得以直观体现。”[4]正确的政绩观，说到底就是厘清政府为什么人服务、服务的质量如何的问题。在这一点上，来自社会层面的评价更加具有说服力。

 借用黑格尔的说法，社会评价政府绩效的渠道可分为“无机方式”和“有机方式”两种。黑格尔认为，社会群体表达意见的方式在大多数情况下可称为“无机方式”，即“没有经过某一种程序的组织而表达他们的意志和意见。”[5]虽然这种“无机”的意见表达表面上是混乱无序的，但却有着“绝对、普遍、实体和真实”的特性，即他们实质上表达了一种共通的声音。在社会评价层面，这种无机方式表现为社会舆论对政府政绩的评价，如通过公意、争论、民谣、谣言等反映出来的民间社会的意见和建议。

 另外一种意见表达的方式被称为“有机方式”，即通过某种组织、机构，遵循一定程序而进行的意见表达，如基层群众代表、新闻媒体、NGO所进行的社会评价。在某一政府所辖范围内的基层人民代表和群众对政府工作绩效有着切身体会，其评价扎实而具有说服力；媒体的报道以追求客观、准确为前提，在考核官员的过程中行使着舆论监督的职能；至于NGO的评价，主要是指社会中介机构特别是专业调查机构对政府政绩的评价。

 建立科学完善的对政府政绩的社会评价体系，必须走民主、法制、科学的道路。国外业绩考评十分注重贯彻民主理念，强调公民的民主参与的全过程性。我国社会评价体系的建立也有赖于公民参政渠道的拓展，如，管理者与被管理者可以通过民意测评、述职、讨论等方式进行沟通；加强基层群众代表、社区代表的功能；对政府工作的“软性”监督、“软性”约束要落到实处。

 政府业绩评价的规范化、法制化必须得到加强。目前许多国家许多都以国家立法的形式，规定有关社会评价的严格的程序和方法。社会评价体系的完善离不开法制的保障，对于新闻媒体的报道、NGO组织和独立调查机构的评价，要建立宽松和有法可依的环境，依法保护社会对政府进行政绩评价的途径。

 重视社会评价体系的科学性，明确考评工作目的。西方国家普遍将增长、公平、民主和秩序作为现代政府绩效评估体系的价值核心。国内许多业绩考核指标体系还处在简单采用甚至照抄国外评价指标阶段，社会评价的目标体系尤其不完善，手段也受到很大限制，在具体的对于政府政绩的评价上存在很大的盲目性。

政治体制的建设需要社会民情的支持，政府的管理需要被管理者的认同，在这个意义上，社会对政治的主动参与非常重要。当这种参与不能够完全通过选举、上访、建议、游行等方式实现时，对政府政绩进行有效的社会评价就成了一个最方便、最和平、最具组织化的善意压力和常规的政治参与方式。这对于促进政府建立科学的政绩观，将为民服务、为社会服务的宗旨落实到细节层面、推进民主政治的建设都具有重要意义。

责任编辑：欧阳忠伟

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