《城市管理》2005-03 返回目录

领导干部绩效考评体系的设计思想

文|吴江|国家行政学院教授

根据我国的管理特点来设计绩效评估体系

我们通常所说的领导政绩，就是领导干部的从政绩效表现。是指各级党政领导班子和领导干部在履行国家职能和行使公共权力过程中，所承担的集体责任和个人责任，或者说是集体贡献和个人贡献。政绩相对绩效来说，更加强调了领导干部对社会和人民群众的政治责任和执政能力，而不仅仅是领导机关内部的管理效率与行政责任。

西方国家注重对政府绩效的考评，给组织机构评定等级标准和褒奖；我国则更强调对领导干部的绩效考评，给领导干部作出评价和奖惩。这与我们的管理分类标准不同有关，我们国家传统习惯以人为中心的品位分类标准，职级随人走，功绩也随人走。做什么事，首先要考虑人的职级安排问题，论功行赏的问题。所以就习惯于因人设岗，因人择事，绩效水准因人而异。人是决定因素，组织绩效很大程度取决于什么人来领导，领导人对组织承担的是无限责任，组织绩效等同于领导个人或领导班子绩效。英美国家有严格的文官制度和职位分类体系，政务和事务两分离，文官是非人格化的组织人。因事择人，人的去留正常，不用顾虑职级的安排。文官的绩效好坏，只对政治家负责，受法定合同契约的约束，个人只承担职位的有限责任，个人绩效不等于组织绩效，组织绩效实质是管理制度的绩效。由于对绩效主体的关注程度不同，也会带来评估主体和评价指标体系设计的差异。因此我们要充分考虑我国的管理特点来设计绩效评估体系

建立科学的领导绩效考评体系

党和国家机关的工作绩效，是管理主体依据宪法所规定的国家职能和公共权力的责任行为表现。它主要体现在两个方面，一是管理主体在履行公共管理职能中所产生的工作效率和工作成果，主要表现为行政投入和行政产出的关系；二是管理主体所提供的公共产品和公共服务所产生的社会效益和社会影响，主要表现为公共供给与公共需求的关系。前者为行政责任行为，后者为政治责任行为。党政领导干部的绩效表现主要反映在这两个责任行为的合法性与有效性上。

领导绩效考评是指考评机构对领导干部绩效表现的考核与评价活动。其内涵是对领导干部在组织群众实现本地区本部门既定的规划和目标过程中，所进行的投入、产出、结果以及由它们所反映出的效率、效力、经济、公平、质量等维度设置绩效指标和标准，并在日常的干部管理和考核工作中，围绕绩效指标收集有关领导活动趋向于既定目标的进展情况的信息，从而通过与绩效标准的比较，确定领导及其组织的绩效表现情况，进而对其绩效进行评定和划分等级。领导绩效考评既包括对组织的考评，也包括对领导班子和领导个人的考评；既包括了对履行经济发展和社会管理职能的绩效考评，也包括了对党政机关内部管理的绩效考评。

科学衡量领导绩效，是选拔任用和管理监督领导干部的基础与前提。用什么样的指标考核绩效，用什么样的标准衡量绩效，干部就会相应以什么样的态度来对待绩效。领导绩效考评制度直接影响着干部的政绩观。改进绩效评价和考核方法，建立科学的领导绩效考评体系。这是摆在各级党委和组织部门面前的一项重要而紧迫的任务。

绩效考评系统的核心是考核指标体系和评价标准。一个设计良好的绩效考评指标体系是全面正确衡量党政领导机关和领导干部执政能力和领导水平的尺度，它将清楚地表达领导工作的目的和目标，定义提供的产出和结果，并指定这些产出和结果所期望的质量等级。

考核指标体系和评价标准的设计思想必须体现科学的发展观和正确的绩效观，落实十六届三中全会提出的“五个统筹”、“五个坚持”和胡锦涛同志提出的六个方面的要求。具体来说，一是在整个指标体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面发展情况，不能片面地用经济指标考核干部。党的基本路线要求我们要“以经济建设为中心”。经济发展是社会进步和人的全面发展的物质基础和前提条件，必须把经济指标摆在整个指标体系的突出位置。但是，发展应该是全面的，仅有经济发展是不够的，考核指标也必须是全面的。

二是在经济指标的设置上，要既重视反映经济增长的指标，又重视反映经济发展的指标。经济增长是经济发展的基础，没有增长谈不上发展，但增长并不是发展的全部。重视GDP是对的，衡量经济情况不能不看GDP，它反映经济活动总规模，是重要的综合经济指标，但仅仅看GDP又是不够的，还必须同时看反映经济发展质量和结构的其它指标。

三是在评价标准上，既要看数字，又不能唯数字，坚决防止“干部出数字”、“数字出干部”。数字是反映绩效的重要形式，考核干部绩效，不能不看数字。比如，在经济运行情况方面，地方财政收入年平均增长率、农村居民和城镇居民收入增长率、城镇登记失业率等；在社会发展方面，义务教育普及率、甲乙类传染病发病率、社会保险综合覆盖率等；在可持续发展方面，人口出生率、人均耕地面积增减率、主要污染物排放控制率等，这些数字是反映经济社会发展和党委、政府工作情况的重要指标，必须予以重视。但是，履行国家职能很难完全数字化，数字不能代表一切，不能仅仅依靠数字看待干部的绩效，很多情况是无法用数字反映的。往往越是重要的绩效越无法用数字衡量，如政务公开能否用数字多少衡量？行政审批改革能否规定出具体数字？公开考试选拔领导干部能否规定出职数比例？

四是考核指标既要有确定性，在一个时期内相对固定，又要根据形势的发展适时调整。当前正处于市场经济体制逐步完善、政府职能逐步转变的过程，对领导班子和领导干部考核的内容和标准，也有一个逐步完善的过程。

五是绩效指标既要注重社会的总体效益，人民群众的满意程度，始终把握正确的价值导向；又要注意具体指标的切实可行，在实施中具有可控性和操作性。如人民群众对社会治安的要求是降低社会犯罪率，而公安部门只能对提高破案率具有可控性；人口总量控制对经济发展至关重要，而计划生育部门对降低人口出生率具有可控性，而对降低一个地区的人口总量却难以可控。凡是对可控性较差的绩效指标，领导干部一般都很难真正负起责任。

领导绩效考评指标体系设计的三个原则

一、价值导向原则。领导的绩效反映的不是一般的管理效率，而是反映了对较高价值的管理效益的追求。一定的绩效总是与一定的价值目标相联系的，绩效的本质是实现执政目标的产出，是表明达到执政目标的成功度，因此，领导干部创造绩效的过程，就是追求执政目标的过程。遵循价值导向原则，就要求我们设计考评指标体系必须把着眼点放在现阶段社会发展正面临和所要解决的主要社会矛盾上，而不是面面俱到，事无巨细。社会主要矛盾不同，社会发展的整体价值取向就不同，评估领导绩效的指标体系也就不同。党的十六大确立的执政为民思想和以人为本的科学发展观，表达了执政党和广大人民群众的基本社会价值取向，这一社会价值取向对绩效考评指标体系的确定起着决定性作用，指标体系的设计必须从总体上反映中央提出的坚持科学发展观和坚持五个统筹的原则。

但是在实际工作中，往往会出现两种偏向，一是目标确立的价值取向有问题，或者偏左或者偏右，或者偏高或者偏低，或者偏远或者偏近，或者偏多或者偏少。这对创造绩效会产生根本性的影响。这是决策者需要负的责任。所以说，科学的绩效观来自于科学的决策观。

二是产生绩效过程中偏离价值目标问题。或是理解水平问题，或是利益冲突问题，或是地区经济环境差异的问题，或是投入不足和条件变化问题。这是决策者和执行者需要共同负的责任。由于现实环境的复杂多变、利益的多元化以及利益的相关因素越来越多，使决策者和执行者的认知能力越来越有限，判断能力和预见能力越来越不足，对结果的控制能力也越来越减弱，因此，实现既定目标的难度是越来越大。解决这两个问题的关键是正确地把握绩效的理想价值和实际价值的关系，绩效的本质特性，就是实际价值的最大化，创造绩效的过程，就是追求实际价值最大化的过程。

二、职能依据原则。职能依据原则有三层意思，一是合法性。领导绩效从依法治国和依法执政的意义上说，就是党政领导干部依据法律规定应该承担的责任和义务。绩效的所有表现应该都看作是有法可依和依法授权的组织职能行为，绝不是一种个人的随意作为，也不是向企业那样可以盈亏自负的市场行为。

二是有限性。在社会主义市场经济条件下,我国政府正逐步从“无所不能”向“有限政府”转变，更多地强调向社会提供“公共服务”，满足社会的公共需求。强调政府在市场经济中要做到有所为有所不为，主要通过政策服务等手段进行宏观调控，简化行政审批，强化宏观管理职能，弱化微观管理职能，将该由社会组织行使的职能转交给社会组织，使市场和政府各自处在一个适当的位置。我们在设计绩效考评指标体系中，要充分考虑转变政府职能的要求，把握好领导绩效的标准问题，主要指标必须是创造履行公共管理职能的绩效，而不能把全社会各种组织特别是需要企业和市场发挥作用的内容和目标，在全部背在自己身上。

三是差异性。领导的职能有层级的差别，也有专业分工的不同，这样就形成了纵向的中央政府和各级地方政府，横向的诸如卫生部门、环境保护部门、教育部门、经济发展部门、社会保险部门等管理部门。因此，管理主体不同，即公共服务供给者不同，意味着它们所管理的公共事务的性质、内容和方式就不同。它们的绩效目标、进行绩效评估时所划分的评估项目也不同。绩效目标和评估项目不同就会有不同的评估标准。一个领导绩效评估标准体系就是由不同管理主体的绩效评估标准所组成，不存在一个统一的、适应各类管理主体的绩效评估标准。因为绩效评估都会涉及到许多独特的、不同的职能，领导绩效评估就是针对每一个管理主体的工作绩效来进行评估和划分为不同的绩效等级，试图建立一个统一而又适用所有领导干部的绩效指标体系是不可能的。

三、公众满意原则。社会公众的满意度是指管理主体所提供的各类公共服务和公共产品，以及党政领导干部的各类活动对社会公众的相对满意程度。领导活动是否相对地满足了社会公众的需求是领导绩效考评的一个重要依据，也是设计指标体系必须遵循的准则。社会公众满意度在设计指标体系中主要体现在两个方面：一是对党政机关和领导干部的工作，能否满足广大公众的利益需求，其程度总是相对的。这种满足的程度可划分为满意、比较满意、比较不满意、不满意等。同时，处于不同满足程度层次上的社会公众的人数也是相对的。

二是领导活动过程中如何对待和处理群众反映强烈的社会问题。这个问题与社会公众的满意度也密切相关。领导是否建立了与社会公众之间进行信息交流与沟通的渠道和机制、是否及时解答和处理社会公众反映的问题，这都应作为考评指标体系的重要系数。因为，领导绩效考评的过程就是通过评定与划分绩效的不同等级，来改善和回应社会公众对领导干部有效监督和批评的过程，也是提高领导效率、能力、服务质量和公共责任的过程。

责任编辑：欧阳忠伟