|
论城市管理相对集中行政处罚权的配置
On the Allocation of Relative-centralized Administrative
Punishment Right for Urban Management
文 陈海萍 Chen Haiping 上海大学法学院
1996年《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权制度的建立，为行政执法体制改革提供了法律基础。相对集中行政处罚权制度的核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，单独划归特定机关或专门机关统一行使，以求在行政权力内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。城市管理相对集中行政处罚权的综合执法改革在实践中虽已取得了不少成效，但这只是前进了一步，改革仍在进行中，它对公共行政和行政法提出了许多有价值的问题：相对集中行政处罚权后，是否能够完美地解决城市管理领域复杂的行政事务？单一的行政处罚权是否需要同其它行政权力配合运用？单一行使行政处罚权的行政综合执法机关是否会在潜意识中形成处罚的优越感，进一步加重本已落后的管理本位意识？政府职能转变的改革趋势为城市管理相对集中行政处罚权的行使提出了什么样的要求？本文通过对长三角地区三大城市(上海市、杭州市、南京市)关于城市管理相对集中行政处罚权的法律规范以及实践的考察，试着分析这些问题并作趋势预测。
城市管理相对集中行政处罚权
配置的进程分析
一、关于城市管理行政执法机关与其他有关行政主体之间行使行政处罚权的关系
《行政处罚法》第16条确立的相对集中行政处罚权制度的本质，就是按照法律规定的程序重新调整行政处罚权的配置，凡是由行政综合执法机关集中行使的行政处罚权，原有行政主体不得再行使；
若仍然行使的，其作出的行政处罚一律无效。这既是城市管理相对集中行政处罚权制度建立的基础，
也是相对集中行政处罚权行使的合法前提。三大城市都以规章的形式明确规定了行政综合执法机关与其他有关行政主体之间行使行政处罚权的分工原则。但由于改革渐次深化，规定便有模糊到明晰的过程，在地方行政立法上就呈现出了不同的时代色彩。
杭州市由于相对较早地制定了《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》(2001年9月9日实施），因此此规章一开始就缺少相关的可供参考的法律规范范本。按照2000年国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》中所规定的城市管理领域可以集中行使的行政处罚权范围，杭州市政府只单列了一条(第7条），分两款规定了城市管理行政执法机关行使哪些方面的行政处罚权以及在行使其他有关行政主体行政处罚权时的过渡内容。杭州市的此条规定，深刻地折射出了试点时期的特点：一是城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间行使行政处罚权的权力配置仍然非常笼统，缺乏具体明确的权限列举；二是城市管理行政执法机关作为拥有法定职权的行政主体，其所拥有的行政处罚权行使范围是随各个相关制度的完善而逐渐扩大的，彰显了探索性和渐行性的改革属性。
《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》是在“全国推进相对集中行政处罚权工作的时机已基本成熟”的前提下制定并实施的，涵盖了国务院批复给各试点城市的七大方面，分四章明确列举了城市管理相对集中行政处罚权的权限范围。采取列举式与肯定式并用的立法方式，很好地解决了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间行使行政处罚权的权限配置问题，成为城市管理行政执法机关行使集中行政处罚权的直接法律依据。
而刚于2004年年初制定实施的《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，虽然没有像南京市那样进行了明确详细的疏理，但同样用简略精炼的规范条文明确了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间行使行政处罚权的权限配置关系。例如，在市容环境卫生管理方面，城市管理行政执法机关行使行政处罚权的范围是：“对陆域和非市管河道范围内的违法行为行使行政处罚权。”
剩余领域则由原有行政主体即市、区市容环卫局继续行使。上海市由于改革基础较好，相对来说获得的经验较多，城市管理相对集中行政处罚权范围也不仅仅限于国务院批复的七大方面，已经延伸至诸如水务管理、建设管理和房地产管理等方面。
二、关于相对集中行政处罚权的配置是否涉及行政检查权与行政强制权等问题
对此问题的分析可以从以下两个方面进行论证：一是对一项违反城市管理秩序行为的管理而言，
根据行政处罚行为的特性以及《行政处罚法》的规定，分析相对集中行政处罚权的配置应包含行政检查权与行政强制权。二是对一个具体的城市管理活动而言，由于其它行政职权与行政处罚权之间存在相互依存、相互促进、相互制约的特性，客观上必须解决相对集中后的行政处罚权与其它行政职权的协调。
由于国务院关于相对集中行政处罚权试点复函的批复中均未规定是否涉及行政检查权和行政强制权的转移问题，于是在执法实践中，有些同志就认为，被集中行政处罚权的有关行政主体还可以保留或者继续行使有关的行政检查权和行政强制措施权，还有同志进而提出，集中行使行政处罚权的行政执法机关只能按照简易程序行使行政处罚权。笔者以为，这其实是对相对集中行政处罚权行使权限范围的误解。这是因为，行政处罚权是最具有强制性和代表性的最重要的行政权力，其最大特点在于，它以公共权力为后盾，以法律、法规、规章为依据，以限制或剥夺相对人的自由和权利来贯彻行政目的，因此对相对人而言，这是一种最严厉的惩戒方式，非常容易侵犯相对人合法权益，故行政处罚行为必须依法严格实施。根据《行政处罚法》的规定，开展行政检查(包括必要时依法采取行政强制措施），是行政机关实施行政处罚的前提；当事人逾期不履行行政处罚决定，行政处罚机关可依法采取行政强制执行以实现行政处罚行为。若行政综合执法机关在没有依法行使行政检查权(必要时依法采
取行政强制措施)的情形下直接对相对人违反城市管理秩序的行为作出行政处罚，行政处罚决定将因不遵守法定程序而无效。行政综合执法机关只有行政处罚权而不能行使督促相对人履行行政处罚决定的行政强制执行权的，实施相对集中行政处罚权制度无异于一套摆设。因此行政检查权和相应的行政强制权是附属于行政处罚权的，相对集中行政处罚权之后，行政检查权和相应的行政强制权也随之转移，不可分离。
在三大城市规章中，只有上海市专门规定：“本市行政区域内城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权（以下统称行政处罚权)的行使，适用本法。”明确了相对集中行政处罚权是一个复合概念。
杭州市虽未对相对集中行政处罚权行使的权限范围作出明确阐释，但专门规定了赋予城市管理行政执法机关及其工作人员执行公务时的行政调查、检查权以及查封、扣押的行政强制措施权(第8条)和行政强制执行权(第19条）。
南京市在相对集中行政处罚权行使的权限范围规定了“依法实施行政处罚和采取行政强制措施”(第3条)两个方面。从立法用语的规范角度来分析，“采取行政强制措施”与“依法实施行政处罚”相并列是不妥的。因为给人感觉行政综合执法机关在依法拥有相对集中行政处罚权之外还可拥有一项独立的行政强制措施权，实际上，行政强制措施权应是附属于行政处罚权而存在的。
三、关于相对集中行政处罚权与其它行政职权相协调的问题
就权力性质而言，行政权包括了规范制定权、处罚权、强制权、许可权、征收权等等。在我国现行的行政管理体制下，从权力分离的角度，把行政处罚权与行政主体拥有的其他诸如规范制定权、强制权、许可权、征收权等多项权力分离开来，采取相对集中行政处罚权制度，以解决权钱交易等腐败问题，并使相关行政职权之间保持一定的制衡关系，显然很有必要。对于一个具体的城市管理活动而言，行政处罚权与其它行政职权又多是相互依存、相互促进、相互制约的。例如，行政管理部门从各自的利益出发，颁发大量的经营许可证明，使社区为民服务摊、书报亭、彩票亭等充斥街头。而综合执法主要是对违反市容市貌方面的法规、规章行为依法进行处罚，以确保市容市貌整洁、卫生，给市民一个舒适安逸的环境。由此，在行政处罚权与行政许可权相适应方面，执法实践已提出了更多的权力协调要求。处理得好，可以提高宏观管理效能；处理不好，将会产生极高的协调成本。
杭州市在相关规范性文件和实践中较早注意到了此问题，并规定了一些措施，例如《杭州市城市管理
相对集中行政处罚权实施办法》第9条明确规定：“市区相关行政管理部门负有积极协助、配合城市管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权的义务。”在涉及行政处罚权与行政许可权行使的统一管理对象时，审批部门负有向城市管理行政执法机关抄告批准结果的法律义务，否则将承担相应责任。
同时建立完善了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间的“双向告知”、“意见反馈”以及责任追究制度。
上海市在相应规章中单列一条“执法信息共享”的规定：“区县城管大队与建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等区县有关行政管理部门共享与城市管理相对集中行政处罚权有关的行政处罚和行政许可的信息。”如何实现执法信息共享？实践中已经形成有效的合作机制，包含四个方面的内容：即建立联席会议制度、建立工作互访制度、建立信息共享的传送平台、建立现场处理合作机制，最大化地提高了城市执法和管理实效。
南京市在这方面的探索走在全国之前。根据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第
4条的规定，南京市公安局于2002年10月11日成立了全国第一支城市管理警察支队，其职责是配合执法机关相对集中行政处罚权工作，享有刑事侦查权和治安处罚权。上海市在实践中则建立了警察网络化合作体系以及公安城管执法联动机制等。
笔者以为，城市管理相对集中行政处罚权的行使是一项复杂的系统工程，单纯的集中行政处罚权的行使只是整个城市管理行政综合执法中的一个环节，需要其它行政职权的衔接与支撑。
城市管理相对集中行政处罚权
配置的趋势分析
确立并推进城市管理领域相对集中行政处罚权制度建设只是在行政执法改革道路上前进了一步，
因为这只是行政处罚权的统一，还不是综合执法改革的最终目标。面对社会转型时期，适应政府职能转变的发展趋势，如何配置城市管理相对集中行政处罚权将面临更多的挑战和更大的发展空间。
一、首先要正视城市管理相对集中行政处罚权的惩戒与管制性质。
管制性工具的最大特点在于它以限制或者剥夺相对人的自由和权利来贯彻行政目的。因此合理化的内部改造是要减少对抗性的管理权力，转化为并加强合作性的服务职能，以适应社会多样化的发展。城市管理相对集中行政处罚权的配置应以公共利益的维护为基本出发点，充分考虑多元利害关系人的利益，公平地认定与考虑所有利害关系人的立场和态度。同时，在改革中探索防止、制裁违法行为的新方法、新手段，比如采用损害、
影响违法者声誉的手段等，特别是要注意运用非权力方式(如行政指导)来加强管理，最大限度地保护相对人的权利和自由。
二、建立科学可行的城市管理相对集中行政处罚权制度的法律体系。
目前城市管理相对集中行政处罚权配置的法律依据散见于相关地方性法规、规章中，一旦相关法规、规章发生变化，综合执法依据也将随之变化，执法体系始终处于不确定的动态之中。因此在通过地方行政立法理顺城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间的职权范围基础上，要以确立城市管理行政执法机关的法律地位为核心，以清理修订相关地方性法规、规章为配套，建立一套较为科学可行的城市管理相对集中行政处罚权制度的法律体系。
三、完善集中行政处罚权与其它行政职权的协调配合机制。
面对单纯的集中行政处罚权的行使在应对稍显复杂的行政事务时仍感无能为力的执法实践，完善集中行政处罚权与其它行政职权的协调配合机制乃是现实之需又是发展之势。随着电子政务的制度建设，各行政主体之间行政管理信息的互通与共享已成为可能。在此基础上，加快城市管理信息化进程，提高城市管理的透明度、有效性和快速反应的能力，提升城市管理综合执法水平。随着《行政许可法》的实施，也将为完善相对集中行政处罚权与其它行政职权的协调配合机制起极大的促进作用。
四、积极推广相对集中处罚权的执法改革
在城市管理领域进行的相对集中行政处罚权的综合执法改革应推广到其他执法领域，如经济、自然资源、文教科技体育、公共福利、劳工等，使之与政府职能转变改革融为一体，完成行政管理体制改革的艰难使命。
|