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干部委任制：苏共执政能力衰竭的根源
Cadre Commission System: Basic Reason of Administration Ability
Diminution of the Communist Party of Soviet Union
文 黄军甫 Huang Junfu 博士 中共上海市建委党校副教授
十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，把加强党的执政能力建设的总目标概括为：通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为“科学执政、民主执政、依法执政的执政党”。
在这里，中国共产党明确提出了“民主执政”的理念，并为实践这一理念，业已或正在采取相应的措施。比如，在干部制度方面，选拔干部强调民主推选、考核，并为此颁布了《党内监督条例》和《纪律处分条例》，将干部任用制日益纳入了民主和法制的轨道。这是中国共产党提高执政能力的重要环节，也是中共在苏东共产党败亡之后不但能够稳住阵脚，而且能够常葆青春、长期执政的关键所在。反观苏共，它之所以垮台，一个重要原因是它执政能力的衰竭，而“干部委任制”这种干部制度上的不民主、甚至反民主的做法则是它执政能力下降的根本原因。
一
所谓干部委任制即党的各级领导干部（十月革命后政府甚至立法机关各级干部)不是由选举产生，而是由上级党的机关甚至上级党的负责人直接任命的。这一制度在俄国共产党创建之初便已确立，以至于一些人把它视为共产主义政党固有的制度，并对此大肆攻击。
事实上，马克思、恩格斯时代，共产主义政党无一不主张实行民主，主张领导干部的民主选举。马克思、恩格斯参与创建的世界上第一个共产主义政党——共产主义者同盟，一开始就是根据民主的原则建立并开展一切活动的。同盟章程规定，党代表大会是党的最高权力机关，中央委员会是执行机关，每三个月向各下级组织做工作报告，每年向党代会报告工作。更重要的是党的各级领导人均按民主原则选举产生，并可以罢免。所以，在整个共产主义者同盟的历史上，从来不存在一个高高在上的、独裁一切的领袖，也不存在一个由一帮职业领
导干部组成的凌驾于党的官僚阶层。正如恩格斯所讲，这个组织“一切都按照这样的民主制度进行”，“它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路。”
第一国际、第二国际同样是根据民主制的原则开展活动的。两个国际的各级委员会及其负责人一概由选举产生，根据一定的程序进行撤换。两个国际内部的各级负责人，不享有任何经济上、政治上的特权，职务仅仅意味着责任。人们通常认为，马克思、恩格斯是第一国
际的领袖，恩格斯是第二国际的领袖，他们在国际内的确享有很高的声望。然而，马克思、恩格斯同样没有任何特权。他们甚至从未正式担任过第一国际或第二国际的任何重要职务。
他们因自己思想的真理性而赢得全党的认同，从而成为国际事实上的领袖和共产主义运动的导师。
从早期共产主义组织的实践可以看出，马克思、恩格斯一直主张党内民主制和领导干部选举制。巴黎公社失败后，马克思在总结经验时，提出了共产主义政党保持其先进性进而提高其战斗力的两个最重要的原则：一是领导干部选举产生并可以随时按照程序罢免；二是领导干部（包括最高领袖）的薪水不得高于熟练工人的标准。
二
那么，列宁作为一个马克思主义者，何以在俄国共产党建党之初即放弃了欧洲共产主义政党早已实行的选举制，而采用干部委任制呢？对此，有必要进行具体分析。
众所周知，俄共初创时期所面临的政治环境极其险恶。当时在欧洲沙皇俄国不仅经济上、文化上最落后，政治上也最反动。列宁在沙皇专制政府严密统治和严酷镇压的背景下建党，不可能像欧洲共产主义政党那样合法地进行斗争，更不可能在地下状态下通过民主的方式产生党的领导人，甚至党的代表大会有时不得不在国外召开。正是在这一意义上列宁讲，党组织“广泛的民主制”、“完全的公开性”在黑暗的俄皇专制制度下，“只是一种毫无意思而且有害的儿戏”。所以，在这种条件下，列宁和布尔什维克党一开始就强调党的集中、党的纪
律及党内意见的一致性，并且在党内推行干部委任制。
但列宁十分清楚，党内集中制和干部委任制只是特定时期的非常措施，绝非共产主义政党的常态。1905年俄国资产阶级民主革命爆发不久，俄国的政治环境稍有改善，列宁便主张在党内实行“民主集中制”的原则，并第一次民主选举共产党的各级领导人。此后，列宁为推行党内民主进行了许多符合俄国国情的探索。十月革命后，俄共成了执政党。然而由于国内战争及帝国主义封锁、包围，国内外环境十分险恶，列宁不得不仍然实行干部委任制。但从业已披露的资料看，列宁在十月革命后，无论从理论上还是实践上，一直在自觉地探索党
和国家民主化的道路。根据高放先生的研究，从1917年到1923年，列宁领导俄共用6年的时间初步创立了党内民主，并明确提出，民主原则“应包括以下两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。”
总之，列宁在世的时候，尽管由于特殊环境的影响，共产党在党内制度尤其是干部制度方面尚有许多不足，但党内民主一直向着好的方向发展。尤其值得一提的是，这一时期党的政治生活很健康。没有凌驾于党之上，集各种权力于一身的某个领袖；没有哪位领导人享有批评豁免权；党内没有个人迷信、没有高薪、没有制外特权。所以，在这种氛围里，虽然党不能按马克思主义的既定理想推行充分的民主制，但基本上能保证重大决策的正确性，以及党和社会的精英人物走上各级领导岗位。更何况，列宁时期无论是十月革命前还是十月革命之初，党的各级领导人手中的权力更多的是一种负担而不是攫取好处的特权。他们担任领导职务多是出于理想而不是世俗的动机，许多人为此付出了生命的代价。正因为如此，共产党在列宁领导下由小变大，由弱变强，最终夺取政权，并在十月革命之初应对了各种严峻的挑
战，成为俄国人民衷心拥护的执政党。
三
然而，斯大林当政之后，不但没有继续列宁晚年对民主的探索，反而把特定时期的临时措施无限放大，并使之凝固化、教条化。在干部制度方面，他把列宁时期的委任制视为党和国家干部制度的常态，甚至奉为社会主义国家干部制度的神圣原则，而且不断附加新的内容，逐渐形成了干部委任制、终身制、个人集权制、最高领导者指定接班人制，以及领导干部特权化等相联系的一套完备的官僚等级制。当然，斯大林为了标榜苏共的先进性，在党章和宪法中也承认民主制度的合法性，也规定党和政府的各级领导人由民主选举产生。但无论是在党内还是苏维埃机关、政府机关内，选举都成了自上而下的暗箱操作过程。候选人由领导指定，没有差额。在选举过程中以种种技术上的限定以确保圈定的人物必然当选。这种选举徒有其表，比公然抛弃选举恶劣百倍。有位智者说过，专制制度下你没有表达的自由，但你可以选择沉默；民主制度下你既可以自由表达，又可以选择沉默；而在极权制度下，你不仅无权自由表达而且无权沉默，你必须按极权者的意愿行使据说是你的神圣的权利。
从斯大林到勃列日涅夫近四十年，苏共一直拒斥民主，却假借民主的形式大力推行委任制。这一制度由于其明显的前现代性特征而与现代政党制度格格不入，从而日益消蚀着苏联共产党的执政能力，并最终祸及党的执政地位。
首先，干部委任制使党的合法性资源不断流失。大而言之，共产党的执政能力是指它在领导国家政权的过程中，完成自己的历史任务，赢得广大人民群众的信赖和拥护及应对外部环境的能力。而党的合法性则指它在民众中的支持度和公信力。因而，合法性是执政能力的基础和源泉。苏共在十月革命前后之所以有高度的合法性，不仅在于它是先进的，更在于它获得了大多数民众的拥护和支持，更重要的是这种支持在苏维埃、在立宪会议及其他机构中都以符合现代民主的程序得到过确认。列宁及其他领袖人物作为领导人的合法性也是经过检验的。然而，执政党在和平时期长期实行干部委任制不仅与现代民主相背离，而且常常与人民群众的愿望相背离。这种制度总是把一些群众不支持、不拥护的人物推到各级领导岗位。长此以往，党的合法性资源必然不断流失，而党及其领袖却浑然不知。
其次，干部委任制导致领导干部能力递减，产生所谓“武大郎开店”效应。
当领导职务由上级任命而不是由选举产生时，领导人挑选下属的最主要标准是忠诚。杰出的人品和能力不但不是升迁的主要因素，有时反而成了一种障碍。因为忠诚通常只有与盲从相结合才会是绝对的，优秀的人往往拒绝盲从，并具有天然的求真的特质。所以，委任制必然导致领导干部能力一级不如一级，一代不如一代，党的整体执政能力也就日渐式微。
回顾苏共历史，其早期领导人无一不是出乎其类、拔乎其萃的社会精英。列宁、托洛茨基、斯大林、季诺维也夫、加米涅夫、布哈林、李可夫、皮达可夫等，他们的智慧、受教育
程度及信仰的坚定性等，大多使同期西方国家同级的政治人物望尘莫及。但自斯大林以后，
苏共和苏联政府领导人的能力一代不如一代，勃列日涅夫时期苏联各级领导人能力之低几乎令人无法相信。无怪乎有学者称，西方国家的领导人是社会的一、二流人才，而苏联领导人充其量不过是三、四流人才。当国家间的竞争日益变成人才竞争的时候，苏共岂能不败！
第三，委任制导致党的先进性的丧失及官僚阶层的出现。共产党的先进性是其执政能力的体现。而先进性不仅是一种理论，一种话语，更重要的是一种道德实践。干部委任制以及随之出现的终身制、等级制、特权化，导致一大批没有能力、没有个性、没有理想，而只会顺从、唯唯诺诺的社会庸才进入各级领导层。这些人担任领导职务的唯一动机就是享受特权。从斯大林建立干部等级制到勃列日涅夫去世，仅进入苏共中央组织部花名册享受特权的高级干部及其家属就达300万。这帮人凌驾于党和社会之上，成了只顾个人利益而毫无理想、信念，更谈不上任何先进性的官僚阶层。我们知道党的先进性是由党员的先进性体现出来的，而其中领导干部更起着决定性的作用。苏共如此多的领导干部理想、信念动摇，
堕落成了惟利是图的官僚，不可能不严重侵蚀党的先进性。据中央党校王长江教授讲，苏联解体前苏联社科院组织过一次问卷调查，结果只有4%的人认为苏共代表工人，7%的人认为苏共代表全体人民，而85%的认为苏共代表官僚、代表机关干部的利益。
至此，苏共不仅耗尽了思想资源、人才资源，而且也耗尽了道德资源。一句话，耗尽了执政资源。
最后，干部委任制造成精英循环通道的阻塞，导致执政层能力、才干的下降。
意大利社会学家帕雷托认为，所谓精英并不表示由社会地位确定的特定的集团，而是那些具有特殊才能，在某一方面或某一活动领域具有杰出能力的成员。现代社会的分层是普遍的和永恒的，社会结构的稳定基于这样一种机制：处在社会阶梯下层的精英能够不断向上流动，上层非精英成员向下流动。一个社会只有当执政阶层的能力、才干的平均值高于非执政阶层时，才是稳定的。而保持这一态势就必须借助于精英循环，即非执政层中的精英人物上升为执政者，以及执政的庸才下降到非执政层。没有下行的循环，执政层就可能聚集起一批腐败分子和低能平庸者，使执政阶层能力、才干平均值下降，从而动摇其执政地位。同样，如果长期堵塞上行循环的通道，非执政层的能力平均值就有可能通过积累而上升，一旦积累到一定程度，具有执政能力的精英就会以革命的手段夺取政权。革命的意义就在于更新上层成员，
补充和提高执政阶层所必备的管理能力。
以精英循环理论观之，苏共的败亡显然是干部委任制堵塞了循环的通道，体制内庸才和腐败分子越来越多，而大量的社会精英却被排斥在体制之外，更难以走上高级领导岗位。在苏联，这种体制外的精英的主体是知识分子，虽然苏联革命性转型中他们中的多数人并未实现向上层的流动，但他们的确是革命的鼓吹者和最重要的力量。
四
苏共败亡的教训是惨痛的。
这一教训昭示，“民主是党的生命线。”干部制度上的民主是民主化的重要途径和内容。
必须在理论上观念上高度地认同民主，而不可谈民主而色变，甚至把民主视为资产阶级特有的价值。同时，不能把民主停留在口头上，作为一种招牌，一种幌子。苏共的教训就是在民主问题上口是心非，言行不一，理论和实际相脱节。民主，尤其是干部制度上的民主必须有相应的制度上的安排。具体讲，在干部制度上推行民主必须首先实行真正的、公平的、公开的选举。这没有什么可怕。中国共产党早在抗日战争时期就在解放区实行民主选举。毛泽东讲，“在那里，区长、乡长、保甲长，多是民选的。县长有些也是民选的。”作为第二代党的领导核心，邓小平力主村民自治和村委会直选。这些做法并没有产生混乱，更没有动摇共产党的根基。相反，共产党因此而更加强大。“坚持科学执政、民主执政、依法执政”已写进中共十六届四中全会的决定中，我们坚
信，作为执政党的中国共产党决不会使这一庄严的承诺流于形式。
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