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上海城市管理综合执法改革透视
The Perspective on the Reform of Comprehensive Urban Management
Enforcement in Shanghai
王翼 / Wang Yi
上海城管执法的发展历程
20世纪90年代以来，上海城市建设和管理大致历经起步、发展、管理三个阶段。前两个阶段使上海城市面貌、功能都发生了历史性的变化。第三阶段是城市建设发展到一定程度的必然结果，而城市管理综合执法又是这一阶段的核心内容。城市管理综合执法在上海城市管理中起着承上启下的关键作用。"承上"关系到能否有效发挥已有城市基础设施及总体城市功能的问题；"启下"则涉及城市可持续发展问题，实质是一个健康成长和休养生息的过程。
之前，全国普遍存在城市管理体制不顺的现象，国家的管理机构是建设部，省（市）是建委，地方则分成城管、规划、园林、市政、房管、市容、水务等若干个职能部门。在具体操作中，还涉及到公安、工商等其它系统的主管部门。从国家、省（市）再到各地方，城市管理涉及的部门越来越多，职责交叉状况越来越严重，相互扯皮也就不足为奇。以1990年代的上海为例，城市管理的权限和管理资源的配置分散在街道监察、市容监察、规划、市政、房产、园林、工商、公安等十几个职能部门和街道办事处。在这么多的职能部门大行其道的同时，各种三整顿办公室和综合执法队林立，而实质上城市管理只罚不管，百姓戏称"十几顶大盖帽管不住一顶破草帽"。
1998年5月，国务院批准了深圳关于统一行政执法权的试点，2000年９月下发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》后，上海市府于2001年下发了《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，在上海十个中心城区开展了城市管理综合执法工作的试点工作。期间，市委、市政府适时提出了城市建设应"建管并举，重在管理"的方针，使上海城市建设和管理实质性转入了城市管理阶段。2004年2月，市府决定在全市推广开展综合执法工作，并颁布了《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，至此，上海市城市管理综合执法工作归并各类执法单位5个，精简执法人员20%，各区县皆建立了城市管理监察大队，统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通、房地、民政等部门涉及78部法律、法规的全部或部分行政处罚权，处罚权限和执法领域得到了很大的拓展和统一。
上海市开展试点工作以后，城市管理执法力量迅速覆盖全市大街小巷，及时有效地查处各类违法行为，解决了一些长期困扰市民的市容"顽症"，城区景观和环境大为改善，改变了给群众留下的"谁都在管、越管越糟"的形象。
上海城管执法面临的问题与思考
一、城市管理立法滞后、可操作性差，与城市管理综合执法实施间存在较大的距离
立法严重滞后。上海现行城市管理法规除《上海市市容环境卫生管理条例》较新外，其余的法规都与如今的社会现象有一定的距离，尽管不少法规都曾修正过，但远远达不到实际效果。立法滞后，缺乏前瞻性，对新兴的城市管理事业带来的后果非常严重。
以违章现象次数最多的黑色广告为例。处罚这一现象的法规多年未变，而它的"对象"--黑色广告张贴者、张贴方法和应对措施都已更新。面对愈演愈烈的黑色广告，上海市市府于1997年专门颁布了《上海市禁止乱张贴乱涂写乱刻画暂行规定》。该法规属于补漏型规章，面对新出现的问题和可能出现问题的苗头未有规定，如乱张贴者年龄日益呈低龄化发展，乱张贴者为对付城管部门的执法管理，90%身上不带钱，同时他们受雇于"老板"，本身也是受害者等等。城管部门只能教育并责令其整改（铲除其张贴的广告）后放人。对那些低龄少年（16岁以下）采取强制性救助手段，以救助的方式，减少乱张贴被雇佣群体。但这些并不是解决问题的根本手段。
法规内容空泛，缺乏可操作性。这种情况在如今的城市管理执法中具有普遍性。如，2003年6月，鉴于当时"非典"疫情，上海市紧急修补通过了《上海市市容环境卫生管理条例》第二十八条一款的内容，处罚标准由以前的20元以下提高到200元以下，但在现实执行中，它是"不可能完成的任务"。
解决的途径应当是让立法者走下基层，到基层执法单位挂职锻炼，全面了解城市管理中的问题和现状，以便制定能紧跟城市建设发展和管理，可操作性强的法律法规。如在查处黑色广告法规的制定中，应侧重制定从重处罚那些幕后的"老板"和印刷厂，也可向兄弟省市学习，在法院系统专门设立城市管理法庭，专门受理城市管理案件，提高法律的权威性和立法的实效。
二、现行的城市管理理念和城市管理发展趋势间的矛盾
现今的城市管理执法中，经常会遇到两类弱势群体，一是本市下岗、失业、无业人员，另一类则是进城的农民工，在执法中，城市管理执法部门常常是两个眼睛看人，对本地的宽，对外地的严。虽然两者同样是为了解决温饱、谋求发展的。遗憾的是，上海城市面貌并未因对"外地人"加大管理力度而好转，反而违章的"钉子户"中最多的，影响市容最厉害的是本市人。众所周知，东方书报亭是由上海下岗失业、无业人员经营的，在铁路上海站地区，为了东方书报亭能保持不错的销售，城管部门加大了对兜售报纸、地图现象的整治，工作成效显著，如今在上海站南广场已基本消除兜售现象，原来那些经营报纸、地图的90%为外来人口！位于上海站恒丰路58路公交站点的东方书报亭在整治前，一个月的销量少得可怜，整治后，销量直线上升。但与此同时，东方书报亭的跨门经营情况越来越严重，95%的书报亭在外搭设木版摆放报纸、杂物甚至卖食品、饮料、设公共电话。曾经被称为上海城市道路两旁亮丽风景线的东方书报亭成为了严重影响市容环境的"顽症"。为此，城市管理部门必须改变观念、把服务放在第一位，实现服务和执法相结合，倡导人性化的管理理念。同时，在执法管理中采取堵疏结合来避免和化解矛盾，找到维护群众根本利益、服务群众和维护城市环境、提高生活质量的结合点。例如，针对兜售问题，可分开处理，其一，对兜售报纸、地图、杂志等国家正规出版物的，可由工商部门颁发流动零售经营许可证，再由城管部门合理分配资源，使东方书报亭和流动零售摊形成各自不受干扰的经营。其二，对兜售自制食品的，可开辟专门的小吃市场，劝其至指定的市场经营并加强卫生监督。其三，对设摊贩卖日用小百货、水果可采取"市民许可制"，即由设摊人向管理部门提出申请，由管理部门与附近的居民共同决定设摊点的位置，再由城管部门督促设摊点的卫生保洁。
三、综合执法与单一执法现状间的矛盾
国务院推行集中行政处罚权工作的目的就在于改变多头执法，减少行政人员编制，缓解行政机构臃肿的现状，可在现实执行中，仍存在综合执法体制，单一执法的内容。这与某些政府城管工作主管领导及城市管理行政执法局的领导传统的思想理念密切相关。这些领导没有意识到集中行政执法权后，城管部门不再是单一的"摊头执法队"，但在制定目标和计划时，往往还是内容单一局限，使得队伍在实际工作中无法真正的从单一走向综合全面。这是领导权在某种意义上高于法权的表现，领导的意志常常影响队员们的工作思路，因此，在广大市民中造成了不好的影响，不利于城市管理综合执法新形象的树立。值得探讨的问题，如整治乱设摊、夜排挡和跨门营业的工作固然要做，但是否应该成为现今城管工作的重点，这是一个社会问题，而且是一个伴随着中国经济发展而必将长期存在的问题，需要整个社会通过长期的努力和中国经济的发展才能逐步解决的问题，而现在全部精力投入进行管理并不能取得很好的效果，反而会产生矛盾，严重影响队伍形象，影响城市管理综合执法形象，不如把同样的精力放在其他同样急需解决的问题上，而这些问题同样也是城市和市民急需解决的。
如，上海新闻媒体最近经常报道，市民被广告牌砸伤。究其原因，上海75%的广告牌都是未经批准的或批准过期的，监管上的漏洞很大，长久以来无人问津，且不说督促让那些未批准的广告牌去批准，就是确定、拆除那些人去楼空后遗留多年陈旧的广告牌，就够城管队员忙一阵了。
要改变综合执法的要求和单一执法现状间的矛盾，首先应从领导做起，从立法和综合方面下功夫，树立城市管理的科学发展观。其次，严格依据法律、法规规定，鼓励基层执法单位根据辖区实际情况，拓展工作，抓住老百姓急需解决的问题去做，从根本上树立综合执法工作的新形象。最后，应加大宣传力度，从宣传城管部门职能着眼，通过在媒体上播放一批城市管理中所涉及的公益广告，借此提高法规和不文明行为的知晓度，打造城管部门良好的"公众形象"。
四、执法者的素质和城市管理综合执法需求间的矛盾综合
众所周知，城管队员在百姓中的口碑不好，被戏为“黑猫”。虽然这里有领导责任，但笔者认为，相当一部分原因在于部分执法者素质过于低下，具体表现在：
野蛮执法现象普遍。很多执法队员在执法管理时，简单粗暴，"张口就骂人，抬脚就踢摊子"。这一现象过去较为普遍。
不依法行政，违反程序进行操作。面对违章，很多队员习惯于当场处罚不开《当场处罚决定书》、收缴物品不开《取缔单》或《暂扣单》，执法带有随意性，存在讲交情，处罚不公等现象。
执法者和违法者"打成一片"。大型集中整治中常常出现一个怪现象，被确定为整治对象的道路违章遍布，可当执法队伍集中好，过去一看，一个设摊也没有了。原来是个别执法者收受违法者的好处，成了违章者的保护伞，进而导致违章当事人对正常执法管理的不理解、不服从，违章当事人和市民无所适从，不但破坏了城管监察队伍的形象，政府的威信也受到了损害。
综合执法开展后，根据国家法律法规规定，行使行政执法职能的组织应当由政府职能部门承担，行政执法人员应当具备公务员资格。这样，既符合了法律、法规的要求，也保证了监察队伍的高起点、正规化建设。各有关部门还应加大对执法人员的教育和监督管理，加强对人员整体的教育，从执法能力、政治素质、风纪仪表、组织纪律等方面进行统一培训，以提高队伍的战斗力，树立城市管理监察队伍良好的社会形象。
完善城市管理综合执法应抓住《行政许可法》颁布实行的契机，大力推行政务公开，建立完善的案件受理、处理、告知程序，以透明的工作程序面向公众,以方便公民监督，在制度管理人的同时，用群众和媒体来管理人，让那些个别的违法执法者曝光于阳光之下，让城管工作亮堂堂的走近百姓、走进社会。
上海城市管理综合执法开展至今，在成绩和问题面前，我们深刻认识到必须将"以人为本、强化执法、强化宣传、形成合力、推崇服务、重在管理"等综合执法理念齐头并进，交错前行。在以人为本的基础上，强化执法、推崇服务，将城市管理工作推向新的境界，取得更大的成果。宣传和各政府部门及社会各界配合所形成的合力起推动作用，为执法和服务扫清障碍，提供保障，引起社会共同关注和重视，造就执法透明、服务公开的良好氛围，提高执法的公信力，最终实现上海城市管理综合执法长效管理的目标。
上海城市管理综合执法工作虽已取得了较大成绩，但以综合执法为突破口，进行城市管理体制的改革，是一种发展趋势。在进行改革的过程中，必然会出现这样那样的问题，因此，加强立法先行，提高和统一各级领导的思想认识是保证这项工作顺利进行的首要条件，各级领导要从大局出发，充分认识到改造城市综合环境就是发展生产力，认识到提高城市现代化管理水平是摆在我们面前必须解决的历史性课题，通过立法者、执法者和市民素质的整体提高，把对城市管理体制的改革工作不断推向深入。
□ 责任编辑：李引萍/薛羚 |
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