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中国养老资金缺口及对策
熊必俊(中国社会科学院老年科学研究会会长、国际社会保障协会特约研究员)
中国养老保险基金的缺口知多少？
十六大报告强调：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，全面建设小康社会还需要应对多方面的挑战，其中包括“老龄人口比重上升”和“社会保障的压力增大”。社会养老保险是社会保障体系的重中之重，我国已经进入老龄社会，首先受到人口老龄化冲击的是社会养老保险。
我国退休人员每年增加300万人，随着老龄化的发展，养老保险缴费人员与退休人员之比，已经从20世纪90年代初的10:1上升到现在的3:1（郑斯林，2004）。预计到本世纪20年代末，我国人口老龄化将进入高峰期，如果现行的退休年龄政策不作调整的话，届时养老保险缴费人员与退休人员之比，将进一步上升到2.5:1的水平（胡晓义，2004）。缴费人员减少，退休人员增多，必然导致当年养老基金的支出大于收入，据统计，全国企业职工养老基金的缺口已经从1998年的100多亿元增加到2003年的400亿元左右。按照退休人员每年以6%的速度递增的情况预测，今后20多年养老基金缺口累计为1.8万亿元左右，平均每年约700亿元（2004年9月13日《中国青年报》）。
“先老未富”使我国的养老保险基金积累“先天不足”
社会养老保险制度是工业社会的产物，同时又是伴随着科技进步、经济繁荣和人口老龄化发展而逐步扩展和完善的。西方发达国家的人口老龄化都是在经济繁荣时期出现的，他们进入老年型社会时的人均国民总产值大都在5000美元以上，从而社会养老保险制度的建立有一个比较长的发展完善阶段和充实的基金准备。
而我国人口老龄化的特点是来势猛、速度快，超前于经济发展。1999年进入老年型社会时人均国内生产总值不足1000美元，在经济尚不发达和社会养老保险基金没有历史积累的情况下，无力应对人口老龄化迅速发展对社会养老保险事业的严峻挑战。
人口老龄化对全面建设小康社会的主要不利影响有三：一是从2010年起劳动年龄人口比重下降，劳动资源减少；二是老年赡养比上升，劳动力成本加大；三是养老保险支出加大，养老保险基金积累入不敷出。如果说前两项直接对经济发展产生不利影响，而对养老保险事业发展只是间接制约的话，那么养老保险基金缺口巨大则是老龄化直接危及社会养老制度可持续发展的决定性冲击。
退休年龄不变将导致预期寿命延长的优势变劣势
人口预期寿命延长在国际上被誉为20世纪最重大的成就之一。21世纪又是人类长寿的时代，人们为长寿而庆幸；但与此同时，人们为老龄化而担忧。我认为长寿是老龄社会经济发展的重要资源，是缓解老龄化不利影响的积极因素。从劳动经济学的观点看，预期寿命延长相应带来人们可以从事劳动的岁月延长。提高退休年龄，有利于缓解人口老龄化导致劳动资源减少和老年赡养比上升等不利影响。但是，如果在预期寿命不断延长的情况下，坚持退休年龄不变，就会使预期寿命的延长成为受赡养的岁月的延长，增加养老基金的支出，加重老龄化对养老基金积累的不利影响。
我国人口预期寿命已经从20世纪50年代的40岁，延长到现在的71.2岁。预测2025～2030年将延长到76.3岁，2045～2050年延长至90.0岁。我国法定退休年龄五十多年不变，使预期寿命延长的优势变成了劣势，预期劳动岁月的延长变成了领取退休金岁月的延长，其结果只能是增加退休金的支出，加大养老保险基金的缺口。
提前退休使养老基金缺口“雪上加霜”
提前退休在一定条件下暂时有助于解决失业问题，但是从长远来看是加重养老负担，不利于经济发展和养老保险的可持续发展。美国原来的法定退休年龄为65岁，1961年为了解决大量失业人员的就业问题，社会保障法规定把可以领取退休金的年龄提前到62岁（领取全额退休金的80%）。但是，好景不长，这项曾经被肯尼迪总统鼓吹为“经济衰退时期促进经济复苏与地区经济重新发展立法的组成部分”的提前退休立法，在后来的实践中却不能尽入人意，受到越来越多人的质疑。由于提前退休对政府和纳税人来说，都是一种沉重的财政负担，再加上人口老龄化不断发展使养老保险的基运转陷入困境，迫使政府不得不改弦易辙，从20世纪80年代起不再鼓励提前退休，转而提倡延长退休年龄。
目前我国老龄化超前于经济发展，提前退休不仅会加大保险基金的缺口和风险、浪费劳动力资源、提高老年赡养比、影响全面建设小康社会；而且提前支付退休金对于养老保险基金的运作来说，是“寅吃卯粮”，实质上是把现在的失业压力转化为未来的养老负担，不利于养老保险制度的可持续发展。
提前退休带来人们缴纳养老保险费的时间减少，领取退休金的岁月延长，是导致养老基金缺口加大更为直接的原因。提前退休不利于养老保险的可持续发展的结论，已经在发达国家取得共识。国际劳工组织1986年发表的《展望21世纪：社会保障的发展》强调：“我们认为企图用养老保险（如降低退休年龄）作为缓和现时经济危机的手段是错误的。”美国经济学家舒尔茨1985年出版的《老年经济学》认为：“必须处理好提前退休的趋势，一旦退休的年龄从正常的65岁提前到60岁，退休金的支出就要增加50%左右。”
我国法定退休年龄规定是男60岁、女干部55岁、女工人50岁。但是近几年来有些地区和企业，为了减轻职工下岗和失业的压力，违反规定为职工办理提前退休，从而使现行男性退休年龄由60岁提前到58岁，女工人退休年龄由50岁提前到48岁（劳动保障部《中国养老保险基金测算与管理》，2001年）。几年来我国养老保险基金的缺口之大与日俱增，其中有提前退休的直接原因。
国际社会如何应对公共养老基金入不敷出的困境
1973年石油危机发生以后，经合组织国家经济不景气，失业率居高不下。与此同时，人口老龄化的进一步发展，缴纳养老保险费的人数减少，领取养老金的人数增多，人们领取养老金的岁月延长，使社会养老保险出现了基金困难局面，部分成员国甚至逐步陷入了基金入不敷出的困境。
发达国家公共养老保险基金面临的挑战，已引起国际社会和各国朝野的关注和忧虑。世界银行2001年出版的《关于老年保障的新意见》对退休金制度的改革提出了建议。该行首席经济学家路易斯•佛克斯（Louise•Fox）认为养老金制度面临的挑战是老年人口增多、人口预期寿命延长和提前退休造成的。他称赞经合组织的一些成员国已为此作出了努力，例如日本、美国和德国计划提高退休年龄，意大利推行《逐步退休法令》，并奖励超过65岁（法定退休年龄）继续从事部分时间工作的人。
国际社会保障协会养老保险常设委员会1998年对一些工业国家为应付养老金危机所采取的提高法定领取退休金年龄、取消和减少对提前退休的经济刺激等措施进行了认真的讨论。大会秘书长在发言中强调:“养老金制度改革的重点应该是减少提前退休、逐渐提高法定领取退休金年龄”。
经合组织1998年发表了题为“在老龄社会保持繁荣”的报告，提出公共养老金制度的改革要消除对提前退休的经济刺激和对推迟退休的制约；保证老年工人有较多的就业机会，并使他们具备必要的技术和胜任的能力。
经合组织各成员国十分重视劳动年龄人口比重下降对公共养老保险制度和经济发展所产生的影响，他们为此采取缓解的主要措施有三项：
（一）实行鼓励生育的人口政策，提高人口出生率，扭转劳动年龄人口比重下降的趋势；
（二）提高劳动年龄上限和领取退休金的法定退休年龄；
（三）接收国外移民，增加劳动年龄人口比重。
杜绝提前退休和适时延长退休年龄
“他山之石，可以攻玉”，用消除提前退休和鼓励延长退休年龄来应对人口老龄化对养老基金挑战，是发达国家一致主张的建议，可供我们学习和参考。一般来说减少和消除养老基金缺口的办法有三，一是提高投保费率，二是降低养老金标准，三是延长退休年龄。目前我国投保费率偏高，养老金标准偏低，没有进行调整的余地，在前两者无法采用的情况下，只能考虑适时延长退休年龄了。
根据测算，我国退休年龄每提高一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减少基金缺口200亿元。如果按照劳动保障部法制司和社会保险研究所的建议，在2005年以前清理和取消提前退休工种，基本达到严格按法定退休年龄执行的基础上，用5年时间（2006～2010年）取消女工、女干部退休年龄差别，女职工一律按55岁退休；再用10年时间（2011～2020年）将男女退休年龄拉平，一律按60岁退休。其结果将使2010年养老统筹基金缺口由835.97亿，减少为352.52亿元；使2020年养老统筹基金收大于支，由缺口503.51亿元，转为节余262.2亿元。
适时延长退休年龄与年轻人就业
我国人口众多，就业始终是一个大问题。特别是在2010以前还存在着比较大的就业压力。人们因此对延长退休年龄会加大就业压力的担心是可以理解的。这里要说明的是当前只是考虑延长退休年龄，并不是立即实行。而是计划在劳动年龄人口比重下降和就业压力缓解后，参照人口预期寿命延长的幅度，逐步、分阶段地延长退休年龄，做到就业与退休此减彼增，相互协调。
应该认识到，解决就业的根本出路不是老年人为年轻人让岗位，而是加快发展经济，创造更多的就业机会。适时延长退休年龄，消除养老保险基金缺口，一方面可以保证社会养老制度良性运行和可持续发展，另一方面可以使国家把准备填补养老基金缺口的1.8万亿元节省下来用于发展经济，创造新的就业岗位。美国社会保障咨询委员会1979年关于退休年龄的一项报告的结论是“如果把退休年龄提高到68岁，职工承受的赡养负担就可以大大减轻。按原来养老保险统计计算出来的基金长期亏损额，可以减掉一半。”美国政府采纳了延长退休年龄的建议，决定从2000年起，每年延长退休年龄2个月，计划到2012年延长到67岁。
主要参考文献
1. 中国老龄协会.21世纪上半叶中国老龄问题对策研究.华龄出版社.2000年
2. 劳动保障部法制司.中国养老保险基金测算与管理.经济科学出版社.2001年
3. 熊必俊.人口老龄化与可持续发展.中国大百科全书出版社.2002年
4. 熊必俊.人口老年龄化与社会养老保险的可持续发展.全球化下的劳工与社会保障.郑功成主编.中国劳动社会保障出版社.2002年
5. 熊必俊.退休年龄与可持续发展.变革中的就业环境与社会保障.郑功成等主编.中国劳动社会保障出版社.2003年
责任编辑：汤潇 |