论诚信、体制、产权与政府职能

——以中国土地市场为例

文：曾永昌（四川身省乐山市国土资源管理局研究员）

研究中国土地市场的运行体制、产权制度、制度路径生成与政府职能，诚信是最佳切入点。

从理论意义分析，诚信作为人类社会的基本价值标准，贯穿于一个社会政治、经济、文化（包括伦理道德）、法律等所有制度，反映了一个社会包括政府和人民文明程度的综合水准，因而诚信价值标准的演化进程和结果是人与人、组织与组织、国家与国家关系稳定程度的指标。同时，诚信作为人类社会的重要制度，是人类社会政治、经济、文化（包括伦理道德）、法律制度之间合作博弈形成的制度均衡，是人与人、组织与组织、国家与国家交易成本的帕雷托最优结构，因而诚信制度的演化进程和结果是衡量一个社会制度成熟或健全与否的基本尺度。任何社会形态、尽管对诚信价值标准的理解有所不同，但是都存在对诚信价值、诚信制度的需求和供给，这是一个历史的规律。

从现实意义分析，中国作为经济社会转型国家，在从一个农业文明古老国家向一个工业文明现代国家转型的过程中，出现了现代诚信价值标准和诚信制度缺失的问题，也出现了传统诚信价值及诚信制度异化的问题。由于诚信价值标准与诚信制度的缺失与异化同时并存，使得中国大地出现了大面积的诚信灾难，引致人与人、组织与组织、国家与国家交易成本的帕雷托制度均衡濒临崩溃。

在土地市场上，诚信问题尤为突出。随着中国经济的转型，经过近20年的努力，现行中国土地制度转型的法律框架，尽管还不完备，但已基本确立。按常理讲，中国公有土地产权运行应该是有法可依、秩序规范的，但事实上，土地批租却泥沙俱下。在政治经济利益最大化的驱动下，作为行政主体和市场主体的政府成为经济人，并运用公权推动土地资源向土地资本转变，从而引致中国现行土地制度（土地体制、产权制度）迄今不仅并未完全实现制度预期，而且加剧了市场混乱、交易腐败、土地资产流失、土地经济泡沫，并且自制度投入起，始终在一个怪圈中年年循环，从而在很大程度上增加了土地交易成本，制约了经济社会的可持续发展。

垄断体制结构与政府诚信

一、土地市场体制的制度缺陷

中国土地市场是政府垄断市场体制，尽管土地市场诚信缺失是社会系统体制性综合症症状的集中反映，成因是多方面的，涉及诸多领域的复杂问题，但是最重要的原因应该是，政府垄断市场体制本身结构的原因。

政府垄断市场体制存在重大制度缺陷，具体表现在如下两个方面：

   一是作为垄断实施主体的政府层级边界规定不清晰。毫无疑问，政府垄断市场体制的垄断实施主体是政府，但是，中国政府实行的是中央、省、地市、县、乡镇五级架构，由于究竟该由哪一级政府实施市场垄断没有严格限定，因此，每一级政府都有权实施垄断，而且都在实施垄断，从而引致垄而不断。当然，出现政府边界规定不清晰这一现象的原因，不是制度设计者不能规定清晰，而是没办法规定清晰。其原因一是由于中国土地面积太大，中央政府根本管不了管不好，因此，不可能将垄断实施主体规定给国务院；二是土地市场与地方经济社会区位条件密切相关，是事实上的区域市场，从实际出发又只能将垄断实施主体规定给地方政府。但是，制度设计者如果明确设定地方政府为土地市场的垄断实施主体，又将带来另一个严重问题。因为土地是特殊商品，既是资源又是资产，如果地方政府拥有了完全的土地市场垄断主体实施权力，一旦背离中央政府的土地预期，要么影响粮食安全、要么影响生态安全，甚至影响经济安全，那后果将不堪设想。正是因为制度设计者面对政府垄断市场体制设计的“囚徒困境”，因此，最后的选择是实行模糊授权，即名义上法律规定地市县政府为土地市场主体，将土地利益主要留给地方，实际上则由上级政府通过行政管理制约地市县政府市场行为，在幕后操纵地方政府实施垄断，并为自己牟取土地利益。但是，在市场经济条件下，各级政府的利益是多元的，很多时候中央政府和地方政府的利益难于兼容，因此，多级政府操纵垄断实施的结果，便非常自然地产生利益博弈。一般而论，国有土地产权的代表是国务院，从中央政府的角度理解，土地市场必须兼顾土地资源与资产利益，确保可持续利用。但是，国有土地的委托代理人是地市县政府，以地市县政府的角度理解，发展是硬道理，必须加快土地资源向土地资本的转变，实现以地生财。可以想见，由于各级政府土地利用的目标不一致，大家不可能产生合作博弈。于是，中央要垄断地方不愿意垄断，而地方要垄断中央又不同意垄断，最终便形成你制约我、我制约你的异常复杂的混乱格局，最终引致土地市场垄而不断。

二是作为垄断实施主体的地市县政府委托部门边界不清晰。地市县政府为了加快土地资源向土地资本的转变，实现以地生财，往往对于国土资源管理部门依法管理不满意，因此，便利用土地管理法赋予地市县政府的自由裁定空间，另设国土资源管理部门，比如开发区（园区）管委会、重点工程指挥部行使国土资源管理职能，从而引致多头管地，其结果仍然引致垄而不断。

二、土地市场运行中的政府诚信丧失

制度设计者既然为中国土地市场规定了政府垄断市场体制，那市场主体的利益博弈必然受制于政府垄断市场体制的制约与激励。面对政府垄断市场体制的管制纷争和不当管制，市场主体在没有竞争的生存环境中，要么养成干脆依赖政府的习惯，要么无能为力地进行消极对抗。由于市场主体（征地的、整理的、经营的）缺乏产生长期预期约束和激励的市场压力，于是在政府管制纷争和不当管制的政策环境中，就按照政府的指令，你要我做啥，我就做啥，既然我不能管那么多，又何必想那么多，从而转向只顾哄得政府高兴，并以各种手段拼命追求部门或小团体自己的短期利益。于是，有的土地交易机构为了得到政府土地招标拍卖挂牌委托，就帮助政府在土地市场制造虚假信息哄抬市场地价，实现经营城市的高指标，或者按照政府领导人或利益团体的利益，组织“托儿”竞标或举牌，或饬令其他自然人和法人不可参与竞争，从而安排土地招标拍卖挂牌交易骗局；有的征地机构为了实现某种利益，便以征地做交易，按照领导工程、政绩工程的要求违法低价征用农民土地，帮助政府剥夺集体土地“剩余”，从而获得自己的某种好处；有的国土资源管理部门为了完成地方党政领导交办的政治任务并从中获得政治利益，便按照领导工程、政绩工程的要求低地价、零地价、负地价出让土地，为地方领导人寻租大开方便之门，或按党政领导人地方保护主义的要求，肆意修改基本农田规划，或大量圈占良田，支持甚至纵容重复建设，甚至和地方政府合谋动用公检法力量镇压拆迁或征地钉子户。根据上述假定推论，在垄断的国有土地市场上形成的土地使用权价格信号将按上述方式传递给整个国民经济，如果垄断市场形成的价格信号是错误的，那将对国民经济产出产生负影响。

政府具有行政、市场双重主体资格，作为市场主体的时候，政府是经营者，供给土地，牟取土地经济利益，而作为行政主体的时候，政府是社会管理者，供给经济社会的所有规划、生产要素资源等经济发展的宏观调控政策，即供给投资经济利益，因而政府可以引导土地需求，甚至刺激需求、指挥需求。在政府垄断市场上，政府双重主体的角色具体如何扮演，视政府领导人偏好而定。地方政府行政权和国有土地产权合一的政府垄断市场体制的弊端，表现在政府公共行政职能异化，后果是驱动政府替代市场，以经营城市、经营土地的执政理念，挟持行政权和国有土地产权结盟的市场主体地位与民争利，以在土地市场牟取政治经济利益的最大化，实现任期政绩目标。随着公共行政的政府职能的异化，进一步引致公共政府的领导人的市场地位和行为方式的异化，并将公共政府的领导人从人民的公仆塑造为市场老板。至此，公共政府的性质完成质变。自此，政府治理经济社会的出发点，已经不是或不完全是为维护公共利益、最广大人民的利益，而是为狭隘地方利益、个人或小集团利益；政府治理经济社会的手段已经不是或不完全是靠民主与法制，而是靠个人威权，靠人治，甚至靠黑道；政府治理经济社会的产品已经不再是纯粹公共品，而是变成公共品包装的商品。这样的政府，他们不需要讲诚信，对下属，谁不服从他的指示就扬言“不换思想就换人”；对群众，他的政策可以朝令夕改，想怎么做就怎么做；对上级，则搞上有政策下有对策；对国法，则搞阳奉阴违为我所用。政府如此不讲诚信，上行下效，整个社会也就不讲诚信了。

政府和市场是经济社会的对立统一体，所进行的利益博弈应该是合作博弈。经济史反复证明，任何改变合作博弈关系的配置，不是引致市场失灵就是招致政府失灵。成熟市场经济国家的政府进入土地市场, 按政府经济学理论，首先是市场要政府来维持买卖双方的信息对称，防止市场出现弄虚作假，搞不公平交易；其次是市场要政府来治理一些企业如环境污染之类的外部性，防止对公共环境的破坏；再次是市场要政府来对付市场垄断，防止不公平竞争，从而防止资源配置无效率和生产组织无效率。但是，中国地方政府进入土地市场的理由却是因为国有土地产权是国家的，政府要代表国家经营土地，并光明正大宣布实行市场垄断，追求垄断利润。由于要追求垄断权力和垄断利润，于是运用行政权力建立“统一征地，统一收购，统一开发、统一定价、统一出让”的五统一土地垄断模式，设置市场准入门槛将农民的集体土地产权排斥在建设用地市场外，并以政府征用手段低价将集体土地转为国有土地，掠夺集体土地所有权“剩余”；也因为要追求垄断权力和垄断利润，于是运用行政权力建立“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”垄断储备制度，随意收回卖出去的城市土地使用权，尤其是利用城市拆迁之类的政府经营城市活动强制低价收回赢利地段的土地使用权，实现政府国有土地利益的最大化，掠夺城市自然人或法人国有土地使用权“剩余”。政府有法不依，法院违法不究，社会能有诚信吗？

三、政府垄断市场体制导致诚信缺失

土地市场大量的实证表明，政府垄断市场体制是异化市场经济诚信的制度安排。从信息经济学视角看，垄断和竞争基本上是一个信息对称的问题。从手段看，竞争，特别是完全竞争，就是通过博弈机制实现供需双方的信息对称，反垄断就是增加市场信息供应量，让强者和弱者实现起点平等。从结果看，竞争市场是以优胜劣汰的竞争方式，追求社会福利的单一目标，而垄断市场，尤其是政府垄断市场，则是以垄断地位寻求垄断利润，实现自利的目标。从监督看，竞争市场追求目标明确单一，可以监督，也容易度量；垄断市场，尤其是政府垄断市场，一方面就政府总体而言，由政府的性质决定，其目标函数是多元化的，因而即使政府信息披露机制完善，政府职能的本身也使监督机构、社会公众很难监督，也很难度量政府行为的自利或他利性质，何况目前的政府并不是真正的民选政府，社会并没有政府信息披露机制，另一方面就各级地方政府而言，又因政府的行政级别、所处的地理区域、领导人素质决定的偏好不同，其目标函数是完全差异的，由于社会没有政府信息披露机制披露这类信息，何况地方政府往往要有意（甚至利用封官许愿、撤职查办、新闻封锁、贿赂上级政府等手段）隐蔽这类官方信息，于是，中央政府、监督机构、社会公众更难获得各级地方政府的“私人”信息，并用全国统一标准去监督，度量地方政府的市场行为。因此，在严重的信息不对称条件下，政府垄断市场的地方政府行为便在只有激励、没有风险的委托代理契约中发生诚信问题，即作为国有土地产权中央委托代理人的地方政府在市场进行逆向选择和出现道德风险。

地方政府在市场进行逆向选择和出现道德风险的表现，首先是政府垄断市场的政府信息租金。严格意义上讲，政府信息有许多是公共信息，应该为全体公众服务，不应该收取租金，但是，由于政府垄断市场的存在，政府便利用城市规划、城市建设项目等公共决策信息进入土地市场，并收取信息租金。其次是政府垄断市场的政府剩余索取。市场经济是竞争经济，成熟市场经济国家的资本所有者为应对激烈的竞争，就设计出让经营者拥有索取剩余权的激励机制，以避免经营者偷懒等道德风险。奖励者是资本所有者，被奖励者是经营者，度量标准是严格的。但是，在政府垄断市场，地方政府的剩余索取一方面来自向上级政府的讨价还价，弄虚作假，另一方面来自向下，即来自对集体土地所有者的征地掠夺、对国有土地使用者土地使用权的收回掠夺，以及行政审批掠夺。在信息不对称的条件下，地方政府拥有极大的剩余索取权，并且按照自己的成本收益函数自己说了算。

综上所述，政府垄断市场体制由于没有竞争机制，没有优胜劣汰机制，引致政府用人民的资源在市场牟利而失去制约，于是，在不承担盈亏的风险、不惧怕出局的危险的制度环境中，便只能引致越干越大胆，越干越不讲诚信的制度异化结局。具体讲，在政府垄断市场上，政府拥有行政权和国有土地产权，土地生意独此一家，没有竞争对手，也没有人敢和政府竞争，从而引致政府过多、过宽、过强的管制或计划配置资源，而政府替代市场配置资源的结果，就是政府用行政决策替代市场预期，用地方短期利益最大化替代国家可持续发展，用个人政绩利益最大化替代人民利益，从而扼杀或破坏了诚信制度运行的游戏规则，包括惯例、规则、潜规则，进而改变了市场合作博弈的预期，于是导致诚信帕雷托制度均衡解体。按照博弈理论，政府与市场的博弈有两种选择，一是退出市场经营活动，从而让政府和市场各自做好自己的事，都得10分；二是政府不退出市场经营，从而引致政府和市场双失灵，让政府和市场都得0分。因此，从这层意义上讲，土地市场诚信缺失是政府垄断市场体制消灭竞争的代价。正因为如此，政府垄断市场体制要对诚信缺失负主要责任。 

产权制度结构与政府诚信

一、二元产权制度及其弊端

中国土地政府垄断市场体制建立在公有制产权基础之上，从而使地方政府作为国有土地产权的委托代理人具有合法性，也使公有制土地在公有制系统内构建起了国有和集体二元产权制度。历史研究表明，土地公有制从来就是谁的权力大，谁就拥有占有权、支配权、处置权、收益权，而真正产权所有者的人民却成为弱势群体。国有土地如此，集体土地如此，古今中外概没例外。之所以如此，根本原因在于公有制土地产权边界非常不清晰，从而引致产权最大的外部性：每个人都是所有者的土地等于没有所有者。

中国土地产权按土地管理法规定，分为国有土地产权和集体土地产权。国有土地产权代表是国务院，实行地方政府代理制。集体土地产权属村集体经济组织所有，实行家庭承包经营责任制。国有土地产权市场实行市县政府垄断市场体制，目标在于以地生财，实现土地的资产功能；集体土地产权市场实行社区所有体制，目标在于解决粮食安全、农村社会稳定、农民生活保障，实现土地的资源功能。两者市场的通道是政府征地，即以国家强制手段将集体所有制土地征为国家所有制土地，然后由政府向社会有偿提供建设用地。法律禁止集体土地进入建设用地市场交易，从而在法律上将国有土地设置为一等产权，集体土地设置为“二等产权”。拥有国家公权力的市县政府，首先处于领导农村社区的地位，而作为被领导的社区组织毫无政治博弈的条件可言；其次拥有城市庞大的经济力量，而作为城乡二元结构产物的农村小农经济毫无经济博弈的条件可言；再次拥有城市高度集中的现代社会组织结构，而作为高度分散的小农社会组织结构毫无社会博弈的条件可言。因此，无论从法律、体制、预期、路径等市场结构看，国有土地市场和集体土地市场都无平等可言，从而引致自市场分化的开始，国家就构筑起城市强权对弱势社区的整体剥夺产权结构。

在中国土地市场上，一方面政府代理人行政行为面对的是无需对任何具体产权个人负责的很难量化考核的资产行政责任，另一方面社会公共成员具体个人也不具备像企业股东那样对政府代理人的市场行为进行监督的权利。公共产权抽象的结果，不是无主财产的公共资源就变成了事实上的无主财产，任由政府代理人利用土地审批定价制度高高低低处置，任由特殊的群体和个人随意侵吞。每个人都是所有者的土地等于没有所有者的命题之所以在经济转型国家成立，除公有产权外部性规律的一般作用外，还在于计划经济向市场经济转型是集权型政治、经济向分权型政治、经济转型。一方面是市场扩张，政府从经济领域有选择地退出，由于资源产权在政府和民间重新配置，因而引致政府既得利益的重新分配或失落的转型矛盾，另一方面是中央改变了一切包揽的行政集权方式，在中央和地方政府之间重新划分事权和责任，由于强化了地方政府掌握国有资源和政策制定的权力，而缺乏行之有效的适应资源市场化的政府体制和激励约束机制，因此，一方面在发展经济的口号下加剧了地方政府之间的无序竞争，另一方面由于上级考核下级内部方式造成的信息不对称性和指标的纯经济性制度缺陷，再一方面由于地方政府领导人的知识结构和个人素质禀赋的差异，因而形成了进取型、保护型、掠夺型政府配置资源和市场寻租的政府经济人角色，造成土地资源不同程度的配置损失和巨大交易成本。

中国集体土地产权除承受行政权的侵蚀外，还承受国家所有制的侵蚀，是双重侵蚀。政府行政权的侵蚀集中表现为政府征地和集体土地流转政府收取巨额费用上，国家所有制的侵蚀集中表现为土地市场准入对集体土地用途转用的限制上。此外，集体土地还面对社区所有制的产权委托代理人的侵蚀。集体土地产权的外部性，最直接的就是产权边界不清晰，由政府指定的镇村行政领导人作为委托代理人经营管理。目前，集体土地这种社区所有实质已经异化镇村领导所有，因此还多一层镇村集体经济组织及其领导人的权力侵蚀。在以管制为主的社会，特别是农业社会，基层政权的民主化程度都不高。由于基层政权权力集中而又缺乏监督，因此，镇村集体经济组织及其领导人在经济利益的驱动下，有条件以“私人”（村长、主任）行使的“公权”（集体权）方式，打着各种旗号剥夺农民的“物权”，然后据为己有。集体所有土地在市场经济条件下沦为村干部所有的大量实证表明，集体土地家庭承包经营责任制在多种所有制条件下，很难和制度内生与外生的变量均衡博弈，无法实现制度设计者的维护社会公正的制度预期。

当今中国最令人触目惊心的掠夺集体土地“剩余”现象，就是以政商合一的城市强权对社区管理的小农社会集体土地利益的无情圈占和整体剥夺。城市强权包括政府权力机关、行政事业单位、商家、企业的合伙行为和个体行为。尽管制度设计者不愿看到集体土地的上述制度异化结果，但是，制度一旦确立，其体制惯性却完全不向制度设计者预期的方向运行，而是向制度设计者预期的反方向发展。显然，公有制制度设计出现的偏离轨道现象，证明公有制制度设计缺乏运行基础。当前许多学者为了维护社会主义制度这块公有制的基石，先验地为土地“集体所有”制造了社会公正的理论，是站不住脚的。

二、明晰产权才能重构诚信

诚信和产权制度是相互依存关系。产权的存在是交易的需要，而交易是通过竞争实现的，没有竞争就没有平等交易，没有平等交易就没有产权的供给，没有产权的供给就没有产权的需求，于是，必然形成政府垄断市场的产权悲剧——诚信缺失。

就个体而言，产权是诚信存在的前提。在计划经济条件下，制度没有赋予产权获利的预期，由于人们有无产权都无所谓，从而引致社会根本不存在产权的制度供给和需求，进而引致政府土地配置想怎么做就怎么做，企业法人想怎么用就怎么用，彼此之间无所谓合约，无所谓诚信需求。而在市场经济条件下，产权是一种权利、权责、权能，具有激励和约束市场主体的功能。拥有产权的人之所以有内生动力去积极维护自己的声誉，是因为外生的动力在驱使你通过参与市场竞争去追求自己长远的预期利益。如果市场消灭，市场竞争随之消灭，那产权必然缺失。没有清晰的产权，或有了清晰的产权却朝不保夕，却不准赢利，那市场主体就无须追求产权长期的获利能力，也不会为产权预期顾及自己的诚信声誉。公有产权最大的缺陷就是产权不能明晰到个人，谁都有权拥有它，预期就是最大限度地满足自己的使用，但谁都不考虑其他人的利益，不考虑过度使用的后果，不承担损害公地的道德法律责任，因此，结局只能是毁灭。

    就社会而言，诚信是降低产权交易成本的制度保证。中国土地市场一方面生产成本低，另一方面社会成本却很高。其产权原因在于中国土地市场存在两个两权分离（即国有和集体两种所有权、使用权和所有权）诱发的公有制产权侵蚀、政企不分的行政管理体制与要素缺损的市场机制，从而放大了公有土地产权的外部性，异化了中国土地市场诚信交易的基础，于是，不仅引致各级行政权市场寻租，削弱了市场配置资源的能力，而且增加了就业人员和资源配置损耗，加剧了生态环境的恶化，从而构成了包括腐败成本、绿色成本，以及由此增加的制度反腐成本、市场监管成本在内的许多不必要的社会成本，大大减少了中国土地市场的政府垄断利润，造成了比私有制土地市场更为严重的经济损失。事实上，如果产权边界清晰，至少可以降低鉴定产权边界以及鉴定合约风险的成本，从而以诚信提高效率，降低交易成本。改革的目标就是以明晰产权为核心重构诚信价值和制度体系以节约交易成本，从而实现社会经济利益最大化。政治-经济-产权-经济组织-生产效率，是一个相克相生的耦合网络，可以预见，当维持现行公有土地产权的制度成本达到社会和决策层不能承受的时候，土地市场还将继续转型，直至改革产权结构，结束政府垄断，形成和现代产业耦合的诚信经营结构。

当前的产权状况，一是国有土地产权不清晰，人人当家作主，甚至乡镇都有权批地；二是集体土地产权不完整，村领导当家作主，政府随意征用，承包地朝不保夕，由于农民对保护自己的承包土地产权无能为力，于是转而自己也任意破坏；三是中介组织的生存不靠取得市场诚信而是靠贿赂政府，从而助纣为虐，帮助国家大鱼吃小鱼，帮助强势群体剥夺弱势群体；四是政府与民争利，由于顾及任期短期利益，没有率先垂范切实保护合法土地产权利益，于是市场秩序混乱。因此，要重塑土地市场的诚信，必须从产权制度做起。

结   语

笔者认为，实现对土地资源的有效控制权，历来成为实现国家发展权的关键，但是国家选择什么途径实现资源有效控制权，却是值得探讨的问题。国有土地所有权、使用权两权分离，使用权的市场经营由各级政府代理，是计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排。土地市场政府代理制，存在行政和自然双重垄断，尽管有所绩效，但却始终存在政府失灵，国有土地资源仍未走出公地悲剧的宿命。事实证明，国有土地所有者缺位形成的地方行政权和国有产权合一的土地垄断市场制度，是与建立社会主义市场经济的终极目标相悖，缺乏长期存在的经济运行机制基础。市场失灵和政府失灵的原因，本质上是公有土地产权和行政权合一的市场配置制度不相容于以混合所有制为基础的市场经济制度。抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租机制，约束力量不足的产权必然产生较大的经济外部性和交易风险。政府社会管理者角色市场错位必然引致宏观经济管理成本增高，并相应增加微观经济成本，造成资源配置效率损失。

宪政制度与集权政治制度总是分别和竞争市场体制与政府垄断市场体制对应。亚洲金融风暴的发生证明，政治制度和经济制度“二元论”是悖论，在集权政治制度条件下推行的市场经济改革存在先天制度陷阱。不同的产业结构需要不同的产权所有制形式，并形成对产权所有制形式的约束，而最佳的市场制度安排则是相应的产权所有制与相应的产业性质耦合。政府垄断市场体制尽管有过历史的辉煌，但是毕竟不能最终解决效率和激励，尤其是在经济全球化、产权多元化的当代历史条件下，其制度绩效已经基本释放完。历史之所以肯定竞争市场体制，是因为相对于政府垄断市场体制，这种体制的利大于弊。确立竞争市场体制，其实并不是包括其缺陷一并确立；放弃政府垄断市场体制，也并不是否定一切、排斥一切。两种体制的关系是既对立又统一的，确立竞争市场体制本身需要兼收并蓄，即借鉴政府垄断市场体制还有用的部分，以校正竞争市场体制自身的缺陷。在竞争市场体制条件下，集体土地可能和国有土地进行无序竞争，产权多元化过程可能引致土地吞并，政府作为行政主体应该强化土地用途管制，防止无序竞争，在市场很难发挥作用的领域预防市场失灵。

政府垄断市场产生于这个特定的社会，土地市场诚信缺失仅是中国社会诚信缺失的一个侧面。当代中国处于经济转轨时期，一方面旧的政治、经济、文化、法律等包括产权、伦理，甚至宗教制度在内的各种生产关系都受到了某种程度的否定，从而动摇了计划经济的根基，而新的政治、经济、文化、法律等包括产权、伦理，甚至宗教在内的新的制度却又没有产生或得到定位，因此，市场经济尽管已经在运行了，但是其机制基础却还大量搀杂着计划经济的残余，并为此制约了市场经济体制的进一步完善。当前，由于社会运行系统存在大量制度的灰色空间，一方面，相当的政党、团体、组织、个人面对制度缺失的状况无所适从，另一方面，相当的政党、团体、组织、个人又在利用制度缺失的转型环境进行投机和寻租活动，从而造成政党、团体、组织、个人之间进行政治、经济、文化等交易时有一部分政党、团体、组织、个人因此而获得了超额利润，而另一部分政党、团体、组织、个人却发生经营亏损，于是彼此就为赢利和亏损互不信任，并阻碍了正常政治、经济交易的有序进行。这就是中国政府垄断市场诚信缺失的本质原因。

责任编辑：王 缙

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