以科学发展观引领上海城市总体规划的落实

文：毛家梁（上海市城市规划管理局局长）

供图：上海市城市规划管理局办公室

党的十六大提出了新世纪头20年全面建设小康社会的目标和任务。十六届三中全会又进一步明确提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展”，强调“五个统筹”，推进改革和发展。

当前，我国正进入新的战略发展机遇期，上海也处于城市化快速发展的关键时期。贯彻党的十六大确定的方针，贯彻落实城市总体规划，促进经济、社会协调发展，加快上海“四个中心”目标的实现，是我们当前共同面临的历史重任。

求真务实，牢固树立

城市规划工作的科学发展观

科学发展观的确立，是我们党对社会主义现代化建设规律认识的进一步深化，也是我国全面建设小康社会和实现现代化的根本指针。牢固树立和全面落实科学发展观，要求我们在发展过程中实现经济和社会、人口、资源、环境相协调，要把“三个代表”重要思想贯彻到社会主义现代化建设的各个领域和各项工作中去。

一、用科学的发展观指导和推进城市规划工作的开展

树立和落实科学发展观，城市规划工作是重要的载体和抓手。城市规划工作，通过对城市空间布局、经济建设、社会发展和资源利用等诸多要素，实施综合部署和有效管理，提升城市品位、塑造城市形象、促进城市的可持续发展。

城市规划的属性，在于它既是一门科学，具有比较完整的学科体系；又是一项政府职能，是公共干预的有效手段；也是一项社会活动，要理论与实践相结合，必须有社会公众的共同参与。要充分发挥城市规划的先导和调控作用，就必须牢固树立城市规划工作的科学发展观，不断提升城市综合竞争力。

（一）全面发展

要紧紧围绕上海“四个中心”和现代化国际大都市建设，着眼于城市经济、社会、环境综合效益的体现，坚持城市形态优化和城市功能完善的有机统一。科学发展的本质和核心是以人为本。在加快经济发展的同时，必须坚持以人为本，促进经济、社会和人的全面发展。

（二）协调发展

城市规划是一项量大面广的社会实践活动。制定城市规划，要广泛征求各方面的意见，协调各部门要求，全面客观地反映城市发展的目标和任务。上海城市规划工作，要特别注重经济和社会协调发展、城乡协调发展和人与自然的和谐发展，满足人民生活和城市发展的需要。同时，要充分考虑到区域与城市、近期与远期、需要与可能，统筹局部与整体、发展与保护、共性与个性、地上与地下等关系，合理配置各类资源。

（三）可持续发展

要把握宏观性、注重前瞻性，立足当前，谋划未来。城市规划在社会实践中，要明确目标、循序渐进、动态管理，既要考虑当前发展的需要，满足城市建设的需求，又要考虑未来的发展，为子孙后代留有充分的余地。

二、体现“三个更加注重”，充分发挥城市规划的先导和调控作用

城市规划的核心是土地利用和空间管理。科学的城市规划，有利于增强城市综合竞争力，促进城市经济、社会、文化的协调发展；有利于克服建设的盲目性和局限性，保障城市安全、维护公共利益、促进健康有序和长远发展；有利于优化城市空间环境，提升公共环境品质、创造宜人的活动空间，进而提高广大市民的生活和居住质量。

总之，有一个科学合理的总体规划，有利于城市建设和管理，能加快城市的现代化建设。反之，就会阻碍城市发展进程，甚至可能造成不可逆转的遗憾。上海的城市规划工作，必须紧密结合上海实际，科学管理、依法管理，体现“三个更加注重”：

（一）要更加注重实施“科教兴市”的主战略

科教兴市，是推进上海经济社会发展的主战略，其核心是创新，关键在人才。走科教兴市之路，是树立和落实科学发展观的根本要求，也是科学发展观在上海的具体实践。城市规划工作，要把实施“科教兴市”主战略作为核心内容。

上海自1990年代以来持续快速发展的实践表明，要实现协调发展和可持续发展，就必须依靠科学进步和人的素质提高。城市规划工作，要着眼于城市经济、社会、环境综合效益的体现，加大实施科教兴市战略的力度。要以制度建设和体制创新为突破口，深化完善城市规划体系、完善城市规划管理体制、完善城市规划运作机制。规划制定，要牢固树立“科技是第一生产力，人才是第一资源”的观念，把决策变为行动。在加快经济发展的同时，努力优化各类资源配置，加强环境建设和保护，大力发展科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业，促进经济、社会和人的全面发展。

（二）要更加注重“以人为本”的规划理念

以人为本，就是要将人民的利益作为城市规划工作的出发点和落脚点，要不断满足市民日益增长的物质和精神等多层次的需求。上海的城市规划工作，要把“以人为本”的规划理念作为城市规划工作的根本要求，要围绕建设以人的全面发展为中心的社会事业体系，继续推进建设一流的教育、医疗、体育和国际文化交流中心，满足群众多层次的需求。要切实解决规划管理中群众最关心、最直接的实际问题，提高广大人民群众的生活和居住质量。规划部门不应有自身利益，我们应该考虑的是城市的长远利益和老百姓的公共利益，真正体现“立党为公，执政为民”的宗旨。

（三）要更加注重“统筹兼顾”的指导思想

科学的城市规划，通过合理配置城市各项资源，有效克服市场机制的缺陷，确保经济、社会发展的空间需求，保障社会各方的合法权益，促进城市的全面、协调和可持续发展。

城市规划工作，要用发展的眼光，把统筹兼顾人口、产业、基础设施、资源和环境等五大要素作为城市规划工作的重要前提，从而使规划更具前瞻性。

改革开放以来，上海城市建设取得了巨大成就。但是，我们也要看到，上海，特别是中心城，人口的总量压力很大。目前，半年以上常住人口为976万人，平均人口密度1.55万人/平方公里，相当于东京的1.2倍，莫斯科的1.6倍。中心城供水、供电、燃气、道路、排污和发展需求的矛盾比较突出；此外，中心城开发密度过高，郊区推进“三个集中”还有不少问题亟待解决。上海城市规划工作，要促进城市发展要素间相互衔接，实现良性互动。要注重城乡协调发展，充分发挥中心城与郊区的各自优势和积极性，相互促进、共同发展。当前要特别注重节约与合理利用土地和水资源。

全面落实城市总体规划，

推进城市全面协调发展

2003年10月，在市委、市政府的重视和关心下，召开了规划工作会议。会议明确了上海城市发展的中、近期目标，就全面实施城市总体规划作了更加明确的部署。

新形势下，上海城市建设面临着新的机遇和挑战。城市规划工作，作为推进城市协调发展的重要抓手，内涵更加丰富，任务更加艰巨。我们要牢固树立和落实科学的发展观，认真贯彻实施城市总体规划，切实发挥城市规划的先导和调控作用，为上海城市现代化建设做出新的努力。

一、抓住机遇，加快建设现代化国际大都市

把上海基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一，建设现代化国际大都市，是一项光荣而又艰巨的任务。要把世博会办成成功、精彩的盛会，要通过筹办世博会，使“城市让生活更美好”。上海城市发展，要建设新型产业体系、基础设施体系、社会事业体系和城市创新体系，要提升城市国际化、市场化、信息化、法治化水平，不断提高上海的综合竞争力，加快建设现代化国际大都市。

城市规划工作，必须立足于在加快自身发展的同时，放眼世界、服务全国、融入长三角。从“发展优势产业、稳定均势产业、淘汰劣势产业”的原则出发，继续巩固二、三产业共同推动经济增长的格局，推动产业结构的战略性升级。要积极推进与长江三角洲地区的共同发展，加强在能源、环境治理和保护等方面的规划衔接，加快互联互通的市政道路建设，加快构筑长江三角洲城际快速交通网络。

要充分认识城乡统筹发展的重要意义：上海中心城，土地面积占全市10%，人口总量占62%，集聚各类专业人才70%以上，高校科研院所80%。而拥有90%土地的郊区，相对而言，各类资源明显短缺。城郊二元结构的不平衡，会影响未来上海的经济发展，但是，通过科学引导，也会为上海发展提供更为广阔的舞台。

城市规划工作，要从中心城660平方公里，扩展到市域6340平方公里。要把人口调控、产业发展、基础设施建设、资源利用、环境保护整体纳入规划体系，做到城乡通盘考虑、整体安排、相互衔接。中心城要进一步完善和强化金融、贸易、信息、管理等功能，大力发展现代服务业；郊区要进一步推进重大产业基地和产业园区建设，切实提高工业园区土地投入产出率，提升第一产业能级，体现郊区的潜力和实力。

二、坚持中心城“双增双减”，大力推动中心城健康发展

上海要实现健康有序发展，创建最适宜国内外人士创业和生活的城市环境，必须充分考虑生态环境建设。中心城发展，要高度重视“双增双减”工作在城市发展中的重要意义，要按照增加绿化、增加公共空间，减少容积率、减少建筑总量的总体要求，确保目标实现。

控制人口规模，必须严格控制新的住宅用地的供应总量和旧区改造规模，控制住宅用地的开发强度。当前，要特别注意妥善处理发展和控制的关系，严格控制工业仓储用地转性为住宅用地，禁止科、教、文、卫、体等公共设施用地转性为住宅用地。

按照中心城的人口发展目标，中心城的建设发展，要按照区别对待、分类指导的原则，有序推进城市建设。浦西内环线以内地区，重点是疏解人口总量、降低人口密度；内外环线间地区，要适当调整人口规模、重点引导人口合理分布。浦东地区，要按照现代化新型城区的建设要求，高标准、高起点统筹人口分布、产业发展和环境建设。

三、坚持郊区“三个集中”，切实提升郊区经济实力

郊区是上海未来城市发展的重点。上海郊区规划建设，要在“集约”上做文章。要切实推进郊区“三个集中”，促进工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中，加强各类要素资源集聚度，增强综合服务功能和辐射功能，促进与长江三角洲地区优势互补，加快郊区城市化进程。

要按照体系成梯度、布局成组团、城镇上规模、发展有重点的原则，完善郊区“新城、新市镇、居民新村”三级城乡居住体系。

郊区工业发展，要形成产业链和产业集群，做到整体规划、分布实施、有序建设。要实行最严格的耕地保护制度，合理和节约使用土地，科学规划和预留城市可持续发展的空间。

四、兼容并蓄，努力延续历史文脉、塑造城市新形象互补，加快郊区城市化进程。

要按照体系成梯度、布局成组团、城镇上规模、发展有重点的原则，完善郊区“新城、新市镇、居民新村”三级城乡居住体系。

郊区工业发展，要形成产业链和产业集群，做到整体规划、分布实施、有序建设。要实行最严格的耕地保护制度，合理和节约使用土地，科学规划和预留城市可持续发展的空间。

四、兼容并蓄，努力延续历史文脉、塑造城市新形象标切实落地。

2、资源共享，各项设施优化配置

中心城4079个街坊共划分为242个规划编制单元。一般一个街道分为2～3个规划单元，浦江两岸和内外环间有所区别。明确规划参数，有利于设施优化配置，有利于基础设施和公共设施共享。

3、结合行政区划，注重实效

编制单元内，考虑设施配置的合理性，以便行政区划内管理部门的具体操作。同时，单元之间，资源整合、互相衔接、优势互补。结合行政区划，有利于区域社会、经济的协调发展和可持续发展。

二、坚持完善规划管理体制，实施长效管理

科学的城市规划，加上良好的管理体制和机制，有利于提升城市的综合竞争力。城市规划工作，必须认真贯彻规划决策、执行、监督“三分离”和规划编制、审批、执行“三分开”的工作原则。

市规划管理部门，要加快实现“三个转变”：

（一）加快实现“从项目管理向规划编制”的转变

要改变过去重微观项目管理、轻宏观规划管理的局面，加强规划编制，超前研究上海城市发展中的重大问题和全局性问题，推进城市健康、有序和发展。

（二）加快实现“从局部地区管理向总体控制、实施监督”的转变

要改变过去市区两级规划管理部门在同一层面进行项目管理的做法，发挥市区各自优势，市规划管理部门更要注重市域范围内全局性、系统性的规划管理。要改变重审理、轻执行的现象，建立监督机制，加大监管力度，确保规划落地。

（三）加快实现“从中心城管理为主向市域全覆盖管理”的转变

要改变规划管理重市区、轻郊区的局面，立足于城郊协调、全面发展，城市建设要实现由内向外的转变，规划管理要全覆盖，有重点，切实推进城市的整体发展、与长江三角洲地区的联动发展。

要进一步发挥市区两级政府、两级管理的积极性，明确运作规程，细化具体操作界面和管理规程，形成三个管理层次：市规划局以前瞻性、全局性的规划编制为主，多从全市总体发展和区域协调发展出发，制定规划和业务规范；区县规划局严格按照批准的规划，进行建设项目审批，在项目管理中要严格执行法规规章和技术标准，要做到既注重单体项目，更注重区域的协调；市规划局加强检查监督。市区规划管理部门，要形成合力，做到“市区职责分明、分工不分家”。

三、坚持完善规划运作机制，提高管理效能

完善的规划运作机制，是城市规划管理水平不断提高的关键环节。

近年来，上海的城市规划管理水平不断提高。但与建设现代化国际大都市的要求相比，还存在不少薄弱环节。一是部分规划的编制操作性不强，造成实施过程中，规划要求不能切实落地；二是监督检查力度不够、执法不严，造成部分地区违法建设现象比较严重。

   要提高管理效能，必须坚持依法行政。2004年，要以贯彻5月1日《上海市政府信息公开规定》和7月1日起正式施行的《行政许可法》为抓手，建立分工明确、职责到位、行为规范、运转协调的操作规程，切实做到精简程序、公开结果、缩短时限、规范操作，推动城市规划工作制度化、规范化和法治化。

要进一步完善规划管理的运行机制。当前，规划部门重点要建立“五项制度”，努力提高工作效率，强化实效。一是实行项目审批责任人终身负责制，规划管理人员要树立高度的历史责任感；二是实行项目报送审批程序规范制度，明确工作流程，落实岗位责任；三是实行项目批后全过程监督管理制度，加大监管力度，强调实际效果；四是实行日照“三维五度”预评估规划管理制度，科学管理，突出规划引导；五是实行规划系统岗位职责管理制度，明确分工，形成合力。

要进一步完善规划管理的监督机制，实现规划实施的全社会、全过程、全覆盖监督。要按照网格化管理的要求，建立市区协同的全覆盖巡查网络。要积极推进审批制度改革，进一步完善法规、规章和业务规范。要不断提高规划工作的透明度，不断扩大社会对城市规划和规划法规的知晓度，积极推进公众参与规划编制与实施过程。

正确处理好“五个关系”，

全面落实城市规划工作的科学发展观

新形势下，我们要清醒认识城市发展面临的新情况，城市规划工作面临的新问题、新特点，勇于创新、破解难题，在实践中，必须正确处理好五个关系：

一、整体与局部

城市规划，讲究的是整体功能和效果，讲究的是总体协调又各具特色。正如上海要在融入全国、服务全国中加快发展，各区县的工作必须服从和服务于全市的总体战略布局，推进城市可持续发展。具体到规划工作中，中心城各区要按分区规划及编制单元规划的要求，合理配置人口和建筑总量；郊区各区县要按照“三个集中”的总体要求，统筹好人口、产业和城镇布局。

城市规划工作，要在实践中，全面掌握自身的运行规律，同时，也要统筹五大要素的发展关系，统筹处理持续、协调、平衡和发展，既要处理好城市总体规划与区域规划的衔接，又要注重城市总体规划与经济、社会、科技和文化发展规划的协调。

二、长远与近期

城市发展是一个历史过程，既关系到近期经济、社会的发展，更关系到广大人民群众的切身利益和城市发展的长远目标。城市规划工作，要处理好长远目标与近期实施的关系，处理好城市功能和形象的关系，保证总体规划真正“落地”。当前的规划，要给今后的发展留有充分余地，决不能留下后遗症。

三、开发和保护

上海是个历史文化名城，文化底蕴深厚。在城市发展进程中，外滩建筑群被誉为“万国建筑博览会”，居住建筑，同样是海纳百川，风格各异。最典型的是上海的石库门建筑。从老式石库门发展到新式里弄，既有东方的理念和骨架，也有西方的手法和符号，体现了上海近代居住建筑的地方特征：兼容性，中西交融、兼容并蓄；商业性，追求时尚，注重实效。

城市规划管理既要促进地区开发建设，又要体现历史文化的底蕴，延续历史文脉。在城市建设和旧区改造中，要应用严格的制度、主动的举措，保护上海的历史风貌区和优秀历史建筑。

四、经济建设与环境容量

城市规划工作，要正确处理好经济、社会和人口、资源、环境的关系，要充分考虑人口承载力、资源支撑力、生态环境和社会承受力。既要遵循经济规律、又要遵循自然规律；既要加快经济发展，又要讲究社会效益和生态环境效益。坚持科学发展观，实质是要实现经济社会更快更好的发展。在加快经济发展的同时，要高度重视资源节约、环境保护、生态建设，注重循环经济，实现经济、社会与人口资源环境的协调发展。

五、规划制定与规划实施

规划的制定与实施，要注重前瞻性与操作性的有机统一。规划工作，既需要“规”，又要有“划”。先“规”后“划”，在一定条件下，两者互相转换、相互提升。“规”是规矩、规范，没有规矩不成方圆；“划”是筹划、策划，解决的是规范、规矩落地问题。“规”需要依托法律法规的支撑，“划”，更多的是依靠体制、机制的运作。

责任编辑：欧阳忠伟

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