电子政府建设的新制度经济学分析

文：黄晓军（中华人民共和国厦门海关）唐哲文

近年来，电子政府建设正在全球如火如荼地展开。对于电子政府建设的分析，有不同的视角。本文拟采用新制度经济学的分析方法，将我国电子政府建设视为一种传统实体政府向虚拟政府的制度变迁，借鉴“政策失败理论”解析当前电子政府制度变迁所存在的制度障碍，并从制度创新的角度探讨不同制度变迁主体今后应该发挥的作用。

电子政府的制度变迁及优势

电子政府与传统政府的最大区别，就在于它所具有的虚拟性，也就是说，与传统的实体政府相比，电子政府在传统的实体政府之外，又存在着一个不受时间和空间限制的、对社会和公众不断提供各种在线服务的虚拟政府。信息网络化正在孕育和敦促人类社会产生一种新文明形态，不能把这种能够引起人类文明形态变革的信息网络化仅仅看成是一种“工具”、“手段”，它更是一种孕育和敦促人类社会进入新文明形态的“方法论”。从这个意义上讲，决不能简单地将电子政府的本质理解为一种政府管理“工具”或“手段”的革新，而应该是“一种重塑、一种创新，是以一种全新的政府形态来替代传统的政府形态，替代大工业造就的官僚行政体制……是网络时代的政府重塑。”

在新制度经济学的分析视野中，电子政府的发展过程可以理解为一种制度变迁的过程，也就是政府管理中虚拟政府（一种制度安排）正在逐渐取代实体政府（另一种制度安排）。之所以出现这种制度变迁，根本原因就在于：相对于传统政府，电子政府这种制度安排具有更大的制度优越性，能够促使制度不均衡向制度均衡的转变。

我国电子政府的制度优势在实践中主要体现为以下几个方面：有利于中央精神的贯彻；有利于政府职能的转变；有利于机构改革的推进；有利于信息产业的发展；有利于满足入世的需要。

电子政府制度变迁的

“政策失败”

任何一项制度变迁都不可能是一帆风顺的，它不可避免地会遇到各种各样的困难与障碍，传统实体政府向虚拟电子政府的制度变迁也是如此。新制度经济学理论将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。我国电子政府制度变迁从模式上判断，是一场由政府主导的、自上而下的制度变迁，从根本上说属于强制性制度变迁。做出这样判断的原因是，在我国除了政府之外没有任何一个团体可以承担起电子政府制度变迁所必须支付的巨大外部成本，或者说没有任何其他组织可以胜任“初级行动团体”①的角色。

强制性制度变迁经常会遭遇种种的“政策失败”。维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败。政策失败的起因有以下几种：

一、统治者的偏好和有限理性

新制度经济理论认为，统治者也追求效用的最大化，其效用函数包括税收净收入、政治支持、威望等变量，强制推行一种新制度安排的预计边际收益要等于统治者预计的边际费用。也就是说，统治者是有个体偏好的，他的选择不一定对整个社会完全有利。

在西方国家中，一切以客户为中心的理念已经成为电子政府建设的共识，发展电子政务主要是围绕增强政府的服务功能进行的。然而，在我国却不尽然。中国社科院法学研究所周汉华博士指出，对中国政府来说，电子政务建设的三个目的分别是：加强监管、提高效率、为民服务。其中，加强监管位列第一，而服务功能被排在了第三位。可见，当前我国发展电子政务主要偏重于规范管理行为，强化行政监督等方面的内容。出现这种定位的原因是多方面的，其中很重要的一条就是：一直以来，在我国“统治者”效用函数的排序中，“监管”总是比“服务”更靠前，因此我国政府迄今并没有和西方国家一样将“服务”提升到电子政府建设的首要位置上来。

统治者的有限理性是指：“由于他（统治者）的有界理性和认识、了解制度不均衡以及设计、建立制度安排所需信息的复杂性，他仍然还是不能矫正制度安排的供给不足。”“计划不充分”是西方国家电子政府建设中的一项普遍的制度障碍。我国地域广阔，人口众多，各地、各级政府机构错综复杂，电子政府规划设计自然是一项浩大的工程，难度可想而知。而对于电子政府这样一种全新的制度安排而言，统治者的理性毕竟是有限的，对电子政府的定位以及走向进行设计时难免力不从心，从而导致了诸多制度障碍。目前，我国电子政府建设还缺乏具有可操作性的实施规划，没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划；在有关统一的技术标准方面，各地、各部门几乎还处于各自为政的状态，这都为电子政府今后的发展埋下了隐患。

二、意识形态刚性

“随着制度不均衡的出现，意识形态和现实之间的缝隙在增长。然而，为了恢复均衡而强制推行新制度安排、并改变原来的意识形态，很可能会伤害统治者权威的合法性。”这就产生了所谓的“意识形态刚性”，它导致了一系列无效率制度的维持和延续。在我国，电子政府建设的“意识形态刚性”主要表现为公务员队伍中普遍存在的一些思维惯性与观念错位。

首先，公务员存在“畏惧感”。有的公务员担心发展电子政务会对自身的既得利益构成威胁；有的担心推进电子政务会将自己淘汰出局；有的认为电子政务深不可测；还有的因为习惯势力驱使不愿意使用，或者怕改变了自己而被习惯势力所排斥。这些“畏惧感”都导致了公务员对电子政务的消极抵触情绪。

其次，公务员的本位主义。一些公务员把垄断信息资源作为一种权力占有来对待，而不愿意向社会公布信息，以强调信息安全为由“截获”本该向社会公开的有关信息，甚至以此作为本部门、本单位和个人获取好处的手段。

最后，领导干部认识不到位。一些担任领导职务的人还习惯于面对面地布置工作，习惯于公文旅行、文山会海式的政务工作方式，对电子政务还不适应。相当多的领导没有认识到自己就是电子政务的最重要环节，认为电子政务是从事电子信息工作人员的事，是专家学者的事，是纯技术和手段问题，自己可以置身于外。

这些错误的思维和认识让许多公务员不知不觉中滋长了不同程度的衙门作风，而这种作风对于电子政府建设的健康发展是极其不利的。

三、官僚政治

在我国电子政府建设中，官僚政治的存在严重阻碍了电子政府的正常发展。

一方面，它造成了制度供给的不足。电子政务的初期发展对于硬件投入的要求很高，需要大量的资金和设备，但是实际的经济和社会效益却需要经过较长的回报周期才能够得到体现。这就造成了一些地方政府（尤其是经济欠发达地区的地方政府）从地方财政的角度考虑对电子政府建设不够积极。它们对于中央政府下达的电子政务实施计划采取“上有政策，下有对策”的做法，或拖或瞒，或者只做表面文章，而没有实际行动。

另一方面，也造成了制度供给过滥。有些地方政府则将电子政府建设作为炫耀政绩的手段，没有切实考虑电子政府的长期建设问题，盲目上项目，搞重复建设，试图捞取政治资本，浪费了国家的人力、财力、物力资源；一些地区为了赶时髦、走过场，仓促地建立网站、注册域名、配备硬件设备，但热过一阵子后，那投资几十万甚至上百万的网站便再也无人问津。

应该说，这“供给不足”与“供给过滥”都不是“统治者”的政策初衷，而是地方政府扭曲了中央政策的实质，本质上都是官僚政治在从中作祟。

四、集团利益冲突

制度变迁经常会受到集团利益的影响。利益集团在我国是普遍存在的，其中机构性利益集团是一种重要的类型。不同的政府部门扮演不同利益集团的角色，自然会产生“集团利益冲突”，这正是当前我国电子政府建设中出现条块分割、信息封锁，甚至产生大量“信息孤岛”的重要原因所在。

首先，导致了信息的部门控制。一些政府部门片面强调部门利益，死守“信息私有”的传统封闭观念，造成信息资源的部门控制，条块分割，使信息不能在不同地区、部门之间顺畅流通、有效共享，违背了电子政府建设的基本原则，影响了电子政务的实施效率。例如，经过一个时期的建设，我国在工商、税务、金融、海关等领域已经形成了一定程度的电子化管理，但是离跨行业、跨地区的电子化管理目标还有很远的距离。而信息的部门控制如果没有得到有效的解决，这个目标就难以实现。

   其次，导致了“信息孤岛”愈演愈烈。“信息孤岛”的形成是因为缺乏统一的规划和技术标准，信息难以共享和互联，这可以归咎于“统治者的有限理性”。但是，当各系统和各地区的电子政务系统陆续建成之后，就只有两种选择，要么是被迫重复投入，要么是两个系统中保留其一。继续重复投入明显不可行，那么就只能在两个系统中保留其一。而对于被撤消的系统而言，它们在电子政府建设中所支付的积淀成本就付之东流了，而且还要支付新的再造成本，这就是所谓的利益“受损”。如果没有妥善解决好利益补偿的问题，那么制度变迁将难以继续，“信息孤岛”的问题也难以得到根本解决。

五、社会科学知识的局限性

历史上几乎每一项重大科技进步都是以理论上的突破为基础的，电子政府建设同样不能例外。但是，由于我国对电子政府相关问题缺乏系统而深入的预测和研究，社会科学知识的储备已经有些跟不上电子政府的实践步伐。

首先，公务员的计算机知识水平不能适应政府信息化发展的需要。从公务员的文化知识水平来看，1998年的机构改革后，近500万公务员中具有本科以上学历的人只占10%。即使一些学历较高的公务员，计算机操作方面的技能仍较欠缺。据国家行政学院对司局长培训班的一项调查，有20%的公务员计算机基本技能几乎处于完全空白的状态。这足以说明公务员整体素质尤其是计算机应用方面能力的欠缺。

其次，法律法规建设滞后。法律法规保障是西方国家电子政府基础平台建设的一项主要内容，历来受到各国的重视。然而在我国，由于对电子政府建设相关法律法规的预测和研究严重缺乏，导致了电子政府建设领域的法制建设严重滞后于实践。这主要表现在：一是保障电子政务与信息化的基本法律缺乏；二是原有的一些法律已不能适应信息化时代的要求，如著作权法、专利法等。

在前文的分析中，我们将我国电子政府建设存在的制度障碍根据“政策失败起因理论”做了人为的归类，这对于分析问题的成因具有一定的意义。但是这种分类也不是完全准确的，事实上某些制度障碍的形成是多个原因共同作用的结果。例如电子政府普遍存在的“重复建设”问题，既是统治者有限理性的表现，又与官僚政治、集团利益冲突都有所牵连。因此只有用普遍联系的观点来看待问题，才能找出问题的根本症结所在。

电子政府制度变迁的模式创新

我国电子政府建设的制度变迁是一种强制性制度变迁，政府虽然在核心制度的安排上做出了巨大的努力，也取得了一定的成就，但还是不可避免地出现了低效的制度安排。因此，必须把强制性制度变迁和诱致性制度变迁有机地结合起来，交替使用，优势互补，才能达到制度结构效益的最大化与安排效率的最优化，使制度更好地满足实际的需要。

一、强制性制度变迁模式的完善

在我国的电子政府建设中，政府作为“初级行动团体”，对电子政府建设的基础制度建设做出了巨大的贡献。然而，由于诸多“政策失败”因素的存在，也直接导致了当前我国电子政府有效制度供给不足的现状。新制度经济学派认为，“国家经过努力可能降低一些不利因素对制度变迁的影响”。林毅夫在分析“政策失败起因理论”之前也指出：“只要能消除政策失败的这些原因，强制性变迁的有效供给便可以改进。”就我国目前的现状而言，政府在电子政府建设中还是大有可为的，它可以通过一系列的制度创新将强制性制度变迁进一步改进、完善，以“降低一些不利因素对制度变迁的影响”。

（一）制定统一的电子政府发展规划

政府应该从全局和长远利益出发，制定我国电子政府建设的总体规划，设计科学的电子政务整体构架，明确指导思想、发展目标、基本原则、主要内容、实施步骤、技术和安全以及政策和法规等保障措施。在规划设计中要明确工作重点，分清轻重缓急，对那些社会需求大、经济和社会效益明显以及基础性、全局性的项目，集中人力、物力、财力，加快建设步伐。同时还应该正确处理上下左右的关系，充分发挥各方面的积极性，确保互联互通、资源共享，避免重复建设，防止各自为政。

（二）改善电子政府发展的体制条件

要按照电子政务的要求，对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革，从而为电子政务的推进创造好的体制条件。首先，从政府职能的科学配置来看，核心是要按照市场经济和发展电子政务的要求，以及我国加入WTO面临的客观环境，重新定位政府的角色，减少政府不必要的干预; 其次，从政府组织机构的整合来看，关键要按照电子政务的要求，深化政府机构改革，通过组织整合，使政府机构的运行更加符合电子政务的需要; 最后，从行政流程的重组来看，要对计划经济体制时期形成的传统行政流程进行大刀阔斧的改造，使政府管理和服务更加符合电子政务“简便、透明和高效”的客观要求。

（三）健全电子政府相关法律建设

电子政府涉及的立法，范围十分广泛:政府信息公开方面的法律制度，如政府信息公开法、政府公报法、行政程序法; 政府信息保护方面的法律制度，如个人资料的隐私保护法、国家保密法、商业秘密法; 政府信息存贮管理与内部传递方面的法律，如统计法、档案法; 政府信息获取方面的法律，主要涉及政府因管理需要而向人民强制获得同意取得相关信息的法律制度，等等。当然法制建设的进程不可能是一蹴而就的，我国电子政府立法领域的建设也要分步骤进行。2004年3月24日，国务院通过了《中华人民共和国电子签名法(草案)》，这是我国电子政府立法的一个新进展。今后我国应加快推出《政府信息公开条例》，对政府信息开放提出明确的要求；还应尽快颁布《隐私保护法》，从法律上堵塞个人隐私的泄露渠道，塑造“尊重公民”的法制环境。此外，还应尽快组织好《政府信息登记制度》、《政务网络安全管理办法》、《网上政府信息管理办法》和其他有关法律、法规、制度的研究和起草工作。

（四）强化公务员的信息技术培训

电子政务能否取得成效的关键是人，尤其是政府的公务员。必须提高全体公务员对电子政务的认识，不断提升公务员的电子政务知识与技能。公务员是个特殊的群体，肩负重大社会工作责任，不可能有充分的空闲时间和宽松的精力从头学习一种技术，因此必须结合其工作特点，灵活、有针对性地进行培训。改善公务员的信息技术培训要把握好几个要点: 第一，要加强统筹规划，明确培训内容和目标; 第二，加强资金配套和相关的支持体系，保证信息技术培训的资金; 第三，将工作与培训有机结合，做到“在用中学，在学中用”；第四，采用先进的信息技术培训手段，如网络会议、远程教学等。

二、诱致性制度变迁模式的补充

除了政府的努力之外，电子政府制度变迁中的其它主体（包括公众、企业、政府工作人员等）也应该对自己有重新的定位。这些主体不能将自己简单的定位为制度变迁的被动接受者，而应该将自己定位为电子政府制度变迁中第二级制度的主动安排者、参与者、设计者与创新者，充分发挥“次级行动团体”②的作用，通过诱致性制度变迁模式的补充来弥补单纯依靠强制性制度变迁所产生的制度有效供给不足。

（一）积极配合制度创新

“次级行动团体”的一个作用就是积极配合“初级行动团体”所创造的制度创新，公众、企业、媒体、第三部门等各种“次级行动团体”在这方面都有很重要的作用。

首先，社会公众的积极回应。目前网上监督机制在公众眼里已经不再陌生，政府部门网站普遍设立了“投诉信箱”、“领导信箱”，一些电子化程度比较高的政府部门还开通了比较便利的公众网上直接监督、制约和反馈系统，这对于公众投诉举报、查处违法行为有很大的帮助。但是由于缺乏社会公众的回应，这些制度创新措施在实践中效果并不明显。因此，今后社会公众应该不断强化采用电子化手段合法维权的意识，积极配合新的电子化监督机制，不能将自己置身事外，才能使制度创新的效果得以体现。

其次，传媒的监督制约。传媒在建立监管体过程中的作用是不可替代的和不容忽视的。现代市场经济的历史和实践都证明，传媒不仅可以广泛地传递社会公议，引导和培育新的社会规范，而且可以建立覆盖社会的监督机制。电子政府的制度创新也迫切需要传媒的积极配合，传媒的舆论监督可以促使我国电子政府建设进一步走向规范化、透明化和法制化，从而加快制度创新进程，节约制度创新成本。

再次，行业协会的自律管理。为了预防电子政府建设过程中的外包、维护以及政府采购过程的串谋行为，提高网络、信息、人才等资源的配置效率，行业协会等自律组织的作用不容小觑。行业协会参与到电子政府制度创新的一些环节，可以对企业的市场竞争行为进行有效约束，为直接的竞争者之间协调其竞争行为或提供竞争纠纷的调解平台，维护市场的竞争秩序和防止国有资产的流失。

   最后，公务员的安全防范。电子政务面临的信息安全威胁分为很多种类，其中“人为安全威胁”是一个主要方面。与公务员相关的安全威胁是“内部人员非恶意威胁”，它是由于合法用户的无意行为对政务信息系统所造成的攻击，他们并非故意要破坏信息和系统，主要由于操作、经验不足、培训不足而导致一些特殊的行为，从而对系统造成了无意的破坏。可见，在电子政府网络安全方面，公务员的作用就像一柄双刃剑，既可以维护系统安全，又可能造成网络风险。所以，公务员要自觉充实相关计算机知识，不断提升自身技能，以利于电子政府网络安全控制的制度建设。

（二）主动参与制度设计

电子政府的制度创新无时不在，作为电子政府建设的相关主体，企业、公众都应该积极参与制度设计，促使制度供求的均衡。在政府网站经营模式方面，企业的作用将越来越明显，它们参与制度设计的空间十分广阔。就目前政府上网的模式来看，大都是由电信部门提供网络平台和技术支持，政府部门的信息中心和类似部门负责网站的信息制作、更新和日常的维护管理。但是，由于政府财力有限，网站运行维护所必需的经费或者没有，或者时断是续，而且，随着地方政府机构改革的日益深入，信息中心将要从现有的政府机关的序列中分离出来，面临着转换机制、走上市场的生存压力。由政府投资经营的现状不可能维持太久，探索符合市场规律的经营模式迫在眉睫。

在美国，许多电信部门为了获得免费为政府网站建网的机会而竞争十分激烈。尽管这在一般人看来有些不可思议，但精明的电信部门自有他们的如意算盘。例如，电信部门虽然免费为政府网站建立了各级虚拟会议会场，但是政府今后每次召开电子会议，都必须向电信部门交纳一定的费用，这些费用将是电信部门一笔很可观的收入。美国的经验给了我们启示，那就是在电子政府建设中，政府的角色只是准确地提出信息系统的要求，实现对信息化的有效管理，系统开发、建设的任务完全可以由企业来完成。联系我国的实际，企业可以积极地参与到我国政府网站建设中来，根据不同网站类型，在各种经营模式（如股份合作制、委托代理制等）中充分发挥作用，建立和形成以政府投资为主体、以企业投资为支撑，以社会融资为补充的多元化投资体系。具体的参考模式有两种: 一、政府部门的信息中心与电信或其他信息服务商合作，共同投资成立专门的公司来建设、经营网站; 二、政府摆脱全包全揽式的网站运作模式，网站的建设、经营权通过招标的方式委托给电信部门和社会ISP，在其对信息的严格监管下，由这些专业的信息服务公司去经营。

（三）及时表达主观诉求

国家信息化领导小组明确提出了我国“十五”期间的电子政务建设指导思想，其中“需求主导，突出重点”成为电子政务建设的一项基本原则。该原则是指电子政务建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制改革，根据政府业务的需求，结合人民群众的要求，突出重点，稳步推进。虽然在这项原则中，“人民群众的需求”仍然被放在了“政府业务需求”之后，但是至少表明了政府对社会需求的日益重视。

政府与社会的关系是互动的，政府的重视是一个方面，反之社会也必须及时、准确、有效地向政府表达自己的诉求。作为电子政府的直接参与者与使用者，企业、公众对电子政府在实际操作中的优劣利弊是最有发言权的，他们可以结合自己的业务、生活需要，向政府表达诉求，让政府知道自己需要什么，能做些什么。而且，在瞬息万变的当代社会，企业、公众的需求也是不断变化的，如果需求没有及时地表述，很可能造成政府的无所适从。社会表达诉求的方式也应该进一步多样化，可以通过代理人（如人民代表）、利益团体（如各类社团）间接表达，也可以利用网络平台直接沟通的特点，在网上与政府相关部门直接进行面对面的交流。

当然，在前面的分析中，都包含着一个隐性前提，即“初级行动团体”对“次级行动团体”的重视与支持。因为在当前强制性制度变迁占据主导地位的情况下，政府在制度创新中的作用始终是第一位的，一切制度安排（即使是第二级制度安排）的确认都只能由政府来完成。无论是配合制度创新、参与制度设计、表达主观诉求，最终如果没有得到政府的首肯与承认，一切都是空谈。

注解：

①所谓“初级行动团体”指的是一个决策单位，它们的决策支配了安排创新的进程，这一单位可能是单个人或由个人组成的团体，正是行动团体认识到存在一些收入（这些收入是他们的成员现在不能获得的），只要它们能改变安排的结构，这些收入就可能增加。

②也是一个决策单位，是用于帮助初级行动团体获取收入所进行的一些制度安排变迁。

责任编辑：王 缙

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