《城市管理》2004-05 返回目录

上海市容责任区管理的实践

文、图：钱申申（上海市市容监察总队）

市容环卫责任区是一个空间区域概念,不仅涵盖了门前责任的平面区域，还涵盖了立面的市容环境。它是构建城市市容长效管理的基础。该制度的推行旨在发动全市居民、社会组织、企事业单位、社会团体从身边做起，加强市容环境卫生责任区的主动管理;通过政府有关部门、市民、企事业单位、社会团体的共同努力，以提高城市容貌管理水平，体现上海现代化大都市的国际地位。多年实践表明责任区管理有助于促进上海这座现代化城市可持续发展，有利于创造良好的投资环境，有利于调动市民积极性，体现社会参与、市民监督和“人民城市人民管”的宗旨。

基本情况

上海市共有市容环境卫生责任区单位10.8万户。其中景观道路有市容环境卫生责任区单位29655户；一般道路1943条段，有市容环境卫生责任区单位76430户；景观区域有市容环境卫生责任区单位2580户。

根据2002年4月1日《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）第十二条规定，责任区目前分为八类：一是实行物业管理的居住区，及未实行物业管理的居住区；二是河道的沿岸水线、水闸；三是地铁、轻轨、隧道、高架道路、公路、铁路；四是文化、体育、娱乐、游览、公园、公共绿地、机场、车站、码头等公共场所；五是集市贸易市场、展览展销场所、商场、饭店等场所；六是机关、团体、学校、部队、企事业等单位周边区域；七是施工工地、待建地块；八是保税区、科学园区、独立工业区和经济开发区内的公共区域。

集市、菜场污染、乱设摊污染、跨门营业、乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱堆物、垃圾堆积、施工污染、乱搭建等形式已成为市容环境卫生管理责任区的主要问题。其中乱设摊、乱张贴、乱涂写、乱刻画和跨门营业则是影响市容环境卫生的顽症。从整个上海来看，大路好看、中路可看、小路难看的局面尚未根本改变，许多第一次来到上海的宾客普遍感到大上海经不起看，最多只能看5天，再多几天，中小道路的脏乱差现象将尽收眼底。如何建立城市长效管理机制，如何以崭新的都市风貌，积极向上的城市精神来迎接2010年世博会，如何使我们的城市管理水平赶上城市硬件设施的建设水平，都是摆在我们面前的最直接的问题。而落实市容环境卫生责任制度的工作，也是最直接最有效的手段之一。

几种管理方式

——重清扫的服务方式。目前还是有相当多的区管理部门，通过清扫的方式，来确保责任区制度的落实。这种方式是社会管理单位普遍采用的手段，也是行之有效的方式。但作为责任人仅仅采用这种最为原始的方式，显然与《条例》强调的责任人主动管理要求是不符的。

——定点设岗，划片包干、巡回监察，加强执法。由各区市区市容监察中队根据队员的数量，在一些繁华的商业街定点设岗，巡回监察，加强市容环境卫生责任区管理，效果良好。

——建立市、区双向告知制度，加强市容环境卫生责任区管理。市、区市容环卫局与各区城管大队建立了双向告知制度，通过检查、告知、反馈等形式建立较为快速高效的反应机制，动态性控制责任区的问题。

——强宣传、重协作，营造责任区管理氛围。为调动社会力量，促进市容环境卫生责任区环境卫生管理工作，由各区市容管理部门开展形式多样的宣传活动。除了大型宣传活动外，各区市容管理部门通过与街道、乡镇管理部门协作，开展市容环境卫生责任区责任书的送达工作，在送达工作中向有关责任人宣传责任和义务，明确管理范围，为责任区管理工作打下了良好的基础。

——试行市容环境卫生责任区单位联保制，发挥专群结合作用。在探索市容环境卫生责任区监察管理进程中，卢湾区管理部门选择淮海路等道路，将沿街市容环境卫生责任区单位组织起来，并划成若干市容环境卫生责任区环境卫生联保单位，各联保单位每天检查本单位及相关单位负责的市容环境卫生责任区卫生状况，加强检查、开展宣传、督促整改，并配合城管大队对责任区内一些违章行为的查处，专群结合，发动群众自己管理自己责任区的环境卫生工作，取得一定的效果。

——组建协管员队伍，加强市容环境卫生责任区管理。为弥补市容环境卫生责任区管理力量的不足，从2002年下半年起，部分区开始试行市容环境卫生责任区协管员队伍。协管员队伍经过专门培训，统一着装、统一标志，按划分的路段，加强市容环境卫生责任区单位的市容环卫宣传和市容环境卫生责任区的督促检查，发现问题及时督促整改，对严重的违章污染问题则做好记录，移交相关部门进行处罚，同时积极配合查处。

——搞共建、求合力，抓好市容环卫责任区管理工作。责任区管理工作是综合性的管理工作，通过联席会议制度，在管理上体现实效共享、优势互补、声势共造，也取得了一定的成效。

管理工作存在的主要问题

十多年来，上海的市容环境卫生责任区在不断进步，取得较好的效果，积累了一定的经验，但与国际大城市的要求、与城市现代化管理的目标、与广大市民的希望和要求相比，仍存在一定的差距和一些亟待解决的问题，归结起来有：

（一）管理与执法割裂，既不利于管理，又不利于执法。

一是现行的市容监察组织担负市容环境卫生责任区执法，既有很大的局限性，又容易产生矛盾。局限性表现在市容环境卫生责任区管理的政令不能畅通。由于中心城区，包括全市即将开展综合执法的各级市容监察组织与市容环卫管理部门分属不同单位，工作职责不同，因此，工作侧重点各不相同，两者之间在工作内容上势必存在矛盾，市容监察组织在工作上不一定能与各区、县环卫主管部门在工作内容和工作要求上节拍一致，可能造成执法滞后的局面。作为管理部门没有相应的执法权限，依赖市容监察组织，也必然使管理要求难以落实。因而市容环境卫生责任区管理必将会出现纵向不能到底，横向不能到边的现象。

二是市容环境卫生责任区管理重心没有下移，第三层面管理力量十分薄弱。根据市委、市政府关于城市管理实行市区两级政府三级管理、郊县三级政府三级管理和重心下移的部署要求，本市的市容环境卫生责任区管理存在很大的差距，现行的市容环境卫生责任区管理体制，只有市和区、县两级市容环境卫生责任区管理层级和网络，但街道、乡、镇一级的第三层面市容环境卫生责任区管理却很薄弱。

（二）经营单位市容环境卫生责任区责任意识差，直接影响市容环境卫生责任区面貌的转变。经营单位重经济效益，轻社会效益的问题比较突出，不少经营单位因支付了委托保洁费，就认为可以将责任区制度的落实转移给保洁作业单位。还有相当多的单位，在责任书送达后，并没有承担起监督的责任，有些出租单位收了费用，并没有很好履行对承租单位的管理，因此跨门营业，乱设摊和乱堆物现象仍较为普遍。

并没有很好履行对承租单位的管理，因此跨门营业，乱设摊和乱堆物现象仍较为普遍。

（三）缺少有效的堵疏和制约手段，是导致乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱设摊和跨门营业等影响本市市容环境卫生责任区制度落实现象屡禁不止的原因。由于审批环节缺少制约，相当多不具备经营条件（如场地面积）的单位，破墙开店，或者出租门面，使上海街头的跨门营业现象有增无减。对乱张贴、乱涂写、乱刻画现象缺少有效的制约手段，也使城市市容面貌环境破坏严重。

（四）责任区划分标准不一，也是影响责任区制度落实的隐患。各区在划分责任区标准上缺乏统一的划分原则。部分区管理单位只确定大责任单位，具体所包含的责任单位责任区并没有确定，比如一个物业管理的小区，只有一张责任书，具体沿路、沿街的那些小区出租单位并没有单独划分。也有一些大楼，只确定大楼底下的商业单位责任区，楼上物业的责任区并没有确立，存在漏洞。还有一些划分门前责任范围过粗，只讲面积不讲边界，使管理无从下手。

（五）宣传教育滞后，市民意识差是市容环境卫生责任区污染的首要问题。就目前来说，市容环境卫生责任区管理教育滞后、力度小、面太窄、方式太简单，很不适应市容环境卫生管理“三大、三全”的要求。目前市容环境卫生责任区社会宣传的效果与上海这个国际化大都市的要求反差很大。

（六）法规不完善，也是影响市容环境卫生责任区管理的原因。《条例》对于责任区执法强调整改在先，对于不整改的不能处罚，对于那些屡教屡改，屡改屡犯的违法者至今没有出台相应的可操作的配套法。由此导致执法管理困难增大。

（七）机制不健全，是市容环境卫生责任区难以管理的原因。现行的市容环境卫生责任区还缺乏适应市场经济条件下的健全的运行机制。

一是市容环境卫生责任区的清扫保洁仍处于行业垄断状态，缺乏市场化的运行机制，没有引进社会竞争，因而还存在干好干坏一个样的问题。

二是市容环境卫生责任区的管理部门和监察执法组织，在责任区管理上相互之间缺乏有效的监督制约机制，很容易出现相互扯皮。

三是利益驱动的竟争机制尚没有有效建立。市容环境卫生责任区管理的好坏，要有内外监督来保证。但现行的市容环境卫生责任区管理体制，是清扫、检查、整改、执法四种方式各自为政，各自褒奖，没有统一建立一套行之有效的以利益驱动的监督、竞争机制。

对策

根据市委、市政府关于城市管理现代化的目标，必须认真总结本市市容环境卫生责任区环境卫生管理的历史经验，吸收外省市的有益经验，以 “三个代表”的思想为指导，以迎世博等一系列活动为契机，与时俱进，做好市容环境卫生责任区环境卫生管理工作。

（一）转变认识，加大市容环境卫生责任区环境卫生管理投入。市容环境卫生责任区制度的建立，是上海的首创，其目的是加强管理者自我管理意识，使其成为政府的眼睛或者是固定哨，充分体现《条例》强调的市民参与，社会监督的要求，体现人民城市人民管的宗旨。然而市民自我管理意识的建立需要时间来培养，加强责任区环境卫生管理需要投入。首先完善市容环境卫生责任区环境卫生管理监察网络需要投入，包括宣传投入、设施改善、装备添置，监察手段更新、执法人员培训以及其他业务经费等。

（二）积极开展责任区管理的试点工作，为全面落实责任区管理制度取得宝贵经验。各区的区情不甚相同，道路等级也各不相同，用一种模式去统一管理不同的情况显然是不合时宜的。因此分类开展试点工作是目前推行责任区管理工作行之有效的办法。

（三）建立、优化和完善各类机制，使责任区管理工作符合城市现代化的管理要求。责任区制度真正体现的是管理者与被管理者之间互相制约、互相监督的制度，制度的贯彻落实好坏，将体现城市管理的综合水平，加快机制的建立和完善是贯彻落实责任区制度的关键。

一是构建完善的考评、制衡机制。管理单位要依法组织监督考评，执法组织必须了解管理单位管理的内容和方式以及采取的措施，对管理单位落实的管理责任进行监督。也就是要发挥行政监督和监督行政的作用。执法和管理孰优孰劣，不是自己说了算，而要由执法、管理和社会单位共同评判。

二是引入以利益为先导的市场竞争机制。制定管理方案、紧密配合执法，要与经济利益捆绑，执法、管理单位内部也要建立优胜劣汰的机制，只有这样，执法、管理才能优势互补，合力共建。

三是建立诚信机制，将市容环卫责任人纳入诚信考核范围内。责任区制度的推行也要实行诚信制度，要与银行、工商、商委等部门建立联合信用考核制，对检查不合格者要记录在案，在贷款和审证、验证方面市容部门有建议权。

（四）加强制度建设，保障市容环境卫生责任区工作的制度化和常规化。以制度来约束、保证、促进责任区工作的推进和落实，有利于责任区制度工作的常规化、科学化，有利于长效管理目标的实现。为此必须建立和完善五项制度。

一是建立执法、管理、作业和责任人自我管理的利益共享、责任共担、相互监督、相互制约的四位一体的管理制度。关键在于管理部门协调，四方配合，尤其加强第三层面街道（镇）的协调作用。要确立科学的考评体系和奖惩制度，做到执法检查要记录，投诉处理要及时，违章整改要确认，执法管理要协调，作业管理要衔接，执法作业要配合，为责任区制度的落实创造良好的外部环境。

二是建立责任区自我履约的承诺制度。随着市容环境卫生责任人告知书的送达，责任人应当了解自身的权利与义务。目前责任人将责任书一放了之，有的已经找不到。履约承诺制的推行有利于弥补责任书中的不足。履约承诺书的送达、上墙，是《条例》的再宣传，有利于责任人自我加压，为责任制落实创造良好的前提。

三是完善社会投诉举报制度。责任书明确了责任人的义务，其中关键内容是举报投诉。举报投诉体现了市民对行政管理部门和市容监察组织的监督，是制约管理部门或监察组织不作为的有效手段。建立完善投诉举报制度有利于执法队伍或管理部门的队伍建设，促使管理部门或执法队伍建立和完善快速高效的处事制度、违章投诉的受理制度，有利于提高现场办案的能力和案卷制作水平，因此建立和完善投诉举报制度是内强素质的有效手段，也是落实责任区制度的基础。

四是建立责任区日常巡查记录和档案管理制度。《条例》强调责任区处罚必须整改在先，对于整改不及时、屡改屡犯的行为必须处罚。因此加强责任区的日常检查的记录和确认十分重要，建议管理部门要为各责任单位建立一户一档，日常巡查发现违章要记录，违章人要确认签字，并输入电脑，以有利于信息化管理。该制度的建立首先可以起到警示作用，其次为处罚创造了先决条件，再者通过汇总可以向有关部门（比如工商等）在给这些单位评优、年审时提供参考意见。这也是责任区制度落实的关键。

五是建立市容环境卫生责任区检查、考核、评比、通报制度。各级市容环卫管理部门作为落实市容环境卫生责任制的主管部门，负责定期组织市容环境卫生责任区的检查、考核和评比活动，弘扬先进，鞭策后进，积极推动市容环境卫生责任制的落实。

（五）加强社会宣传，增强市民市容环境卫生责任区的责任意识。知是行的先决条件，加强市容环卫知识宣传是责任区管理的关键，也是提高全民素质的一个重要举措。宣传工作应当形式多样化，寓教于乐，要善于捕捉典型，充分运用媒体宣传优势，既要树立正面榜样，也要抓住市容环境卫生责任区的反面典型，加以曝光，以起到警示作用。宣传的重点应当是加强市容环境卫生责任区责任人培训，增强责任人的责任意识，提高责任人的主动履约率。

责任编辑：成莞