《城市管理》2004-04 返回目录

上海社区建设强政府色彩的反思与启示

上海社区建设开始较早，并形成了闻名全国的上海模式，但它强政府色彩也遭到一定的质疑：社区基层民主建设是否需要一个过分强大的政府角色；对于其它城市而言，上海模式是否值得仿效、推广。因此，有必要对上海社区建设的方法、思路及近年来居委会改革进行深入的分析。

上海社区建设发展过程

上海市的社区建设是从社区服务开始起步的。长期以来，单位制是城市福利保障制度的组织保障，随着经济体制改革的拓展，对单位之外的社会保障提出了要求。为此，上海市提出建立城市社会保障体系，逐步实现“四个层次一条龙”，①即市、区、街道、居委会四个层次为各类民政工作对象提供“一条龙”服务的社会福利工作网络，明确了上海的社会福利事业从单位向社区转移。与此同时，社区服务开始获得政府的高度重视。

在政府的大力推动和街道居委的积极参与下，上海社区服务几乎年年上台阶。1990年，上海召开“居委会社区服务经验交流会”，社区服务在全市大面积展开；1992年起列入“为民办实事”； 1994年市民政局、财政局、劳动局等17个局委联合发文《关于加快发展上海市社区服务业的意见》，给出了发展社区服务一系列的政策；1996年在将社区服务作为拓宽劳动就业渠道的重要方式，开始有偿社区服务，将部分社区服务项目纳入第三产业范围，推动社区服务向网络化、产业化和实体化发展。初步形成了以街道、居委会为依托，以社区服务设施为载体，以志愿者服务为基础，以福利服务与便民利民服务为主要内容，以创办社区服务实体为增强自我发展能力的社区服务业格局。形成了老有所养、幼有所教、残有所助、孤有所靠、病有所医、贫有所济、难有所帮的社区居民自我服务的社区环境。

随着改革的深入，社区服务被赋予越来越丰富的意义，承担着越来越多的任务。1996年，上海城区工作会议明确了城市建设和管理的基础在基层，社区是载体，提出了“两级政府，三级管理”的城区管理新体制，街道办事处获得多项政府管理权限，“以块为主，融条于块”的组织改革使街道办事处实际上开始履行一级政府职能。1997年进一步明确建立“二级政府、三级管理，四级网络”的社区管理体制。

居委会是社区服务及新的城市管理中主要的社会组织依托，上海市从1980年代初就不断地对其进行整顿及组织、制度建设，并投入了大量的物力、财力。由于居委会角色定位的变化，原来清一色 “老大妈”式的人员结构显然不符合新的要求，为加强人员队伍和组织建设，上海市政府大幅提高居委会干部的福利待遇，包括增加居委会干部的津贴、生活补助或退（养）休人员的退养费、生活补助费及办公费用等。待遇的提高使得居委干部的来源及质量有了保证，人事编制的改善进一步解除了他们的后顾之忧。1990年上海市政府下发104号文件，要求将居委会专职津贴干部全部招聘转编为集体事业编制，每个居委会招聘配制2名专职干部。1995年9月，召开居委会工作会议，公开向社会招聘居委会干部，并规定优先从待岗、下岗人员中招聘录用。到1996年，每个居委基本都招聘了2名专职干部。从下岗待业人员中招聘居委会干部共约1600名，其中最小的20岁，最大的51岁，平均年龄45岁左右。同时，居委会办公经费及建设也得到较大改善。

这些举措一方面从制度上保证了居委会人员的素质和工作的效率，一方面却对居委会自治性质形成侵蚀。当居委会干部完全成为专职干部，并由街道负责招聘时，居委会本身也越来越行政化，独立于居民，再看所谓的直选，无论形式上如何规范，参选率再高都是表面文章。

2000年12月中共中央办公厅和国务院转发了民政部《关于在全国推进社区建设的意见》，要求进行居民自治的基层民主建设。此后，上海开始着手居委会委员的民主选举。民主选举的方式主要有三种：（一）“海选”；（二）居民小组产生代表选举；（三）户代表选举。实践中使用最多的是第二种。相应之下，居委会的组织形式也作了试验性的变革。目前处于试验阶段的形式有四种：第一种是以卢湾区为代表的居委会与社区工作者分离制。居委会委员由选举产生，兼职，义务制，由居委会聘请专职社区工作者执行具体事务。初步形成了以居民区党支部为领导核心，居民会议决策，居委会议事，社区工作者办事和辖区内单位以及居民群众广泛参与的居民区管理新格局。第二种是长宁区等实行的制度。居委会委员由专职干部和兼职人员组成，实际由专职人员负责实际工作，由兼职人员行使议事会职能。两种人员都由居民选举产生。第三种是目前正在黄浦区等街道试验的居委会与社区工作站。这种形式实际上是在卢湾区基础上的进一步深化。社区工作站也是由社工组成，但它形式上不与居委会一一对应，更重要的是它由一个与具体居委会相联系的组织变成了社会中介组织，街道和居委会的具体事务按照市场原则交由社区工作站。第四种是加强专业委员会的作用。如黄浦区一些街道实行专业委员会的直接选举，以发挥专业委员会在居委会自治中的作用。这些改革仍处于试验阶段，有待于实践的检验与完善，却预告了上海社区建设的根本性转变。

上海社区建设的特点

一、政府的主导作用

伴随着市场因素的逐步扩大，单位制度、就业制度、社会保障制度等都出现了历史性的变更，经济体制、社会因素的变更导致了社会开始逐渐从国家机器中解脱出来，并促使原有的城市管理体制发生改革：以单位制为主的城市管理体制不再适合新的社会发展要求，社区取代单位成为整合城市社会的主体。作为一个发达城市，上海社区建设是在政府的大力推动下一步步发展起来的。从社区服务开始，历届城区工作会议都对社区工作予以高度重视，不断出台新的政策，直到明确提出社区是城市管理的载体。因此，政府扮演着主导性角色是上海社区建设的突出特点。无论是社区服务还是社区建设的具体举措，无论是街道还是居委会的系列改革，政府都是主导者。在政策措施上，上海的社区建设表现为政府思路引导和要求；在实践中，则以政府的物力、财力的投入为保证，所有这些使上海社区建设模式以强政府而闻名。

二、以街道为核心，以居委会为着眼点

就政府来说，社区建设的驱动力更多地来源于改革所造成的现实压力。改革的逻辑要求改革的持续与深化，这一要求造成对原有的社会支持系统的压力。如“单位”在改革过程中发生嬗变，产生如福利问题、社会保障问题、就业问题等社会问题，要求社会系统随之发生适应性变化。上海由于发达城市和老龄化较为突出的背景，这些现实问题的压力更为明显。社区建设的主要出发点即是希望借助社会力量解决改革中涌现出来的大量的问题，而通过社区解决现实问题只能依靠社区中的组织加以落实，街道办事处与居委因此越来越得到“重用”。街道在上海社区建设中始终处于核心的地位，街道办事处的地位一再得到加强，直到获得一级政府的权能。

居委会由于长期以来服务于街道办事处，其地位也随着街道办事处地位的上升不断得到提高。同时由于其基层群众性自治组织的身份，社区建设的许多具体举措都依赖于居委会完成，社区服务也是以居委会为主。尽管目前行政化倾向日益严重，但随着改革的深化、市场经济的建立，社区建设的基层民主意义充分凸现，居委会必将成为社区建设的组织重心，成为社区自治民主改革核心。

三、党的领导为社区建设的领导保证

上海社区建设的另一个突出特点就是始终强调党的领导作用。在目前上海各种自治形式中起核心作用的就是党的组织，惟有党的组织贯穿社区组织构架中每一环，从而保证了党的领导和政府工作的贯通。

党的组织在城市基层的建立始于大跃进期间，党的领导是通过党政一体化的政治结构和相应的社会结构及意识形态的强势灌输为保障的。在中国，“党不仅成为国家建设和社会改造的领导力量，而且成为国家建设和社会改造的组织基础。国家制度的建设与运行、国家事务的管理与党的组织、党的领导相连接，相适应；社会的改造与重构直接以党的组织力量和组织网络为资源，从而构建起以党的组织为网络的新的社会组织体系。”②

上海市委在培育和依赖社会力量的同时，加强了党在城市基层社会中的领导，以保障社会的稳定和在新的城市管理方式的建立过程中社会多元发展的方向性、有序性。因此，上海在建立二级政府、三级管理模式时，在加强居委会建设——不论是前期的行政化发展还是后期对自治民主的强调——党的组织力量都一以贯之地得到加强。1989年街道党委改成街道党工委，到1990年正式成立，确定为区委派出机构。党工委的组织机构有书记、副书记、纪委、组织科、宣传科、工青妇，实行对社区内政治、经济和社会发展的全面领导，并负责对里弄中的党支部的建设与领导。虽然实现了党对具体行政事务的不插手，但党工委实际上处于整个社区正式权力的枢纽地位。在上海目前发展基层民主的社区建设中，当居委委员不再由街道指定时，这一组织设置就更为重要。为此，市委十分重视发挥居民区党支部作用，要求党支部领导民主选举，指导居委会依法实行自治，协调社区内各类组织，发挥各级党组织与党员的先锋模范作用。

四、政府推动下的自治民主

基层民主建设是上海社区建设中一个很重要的内容。从居委会建立之初，相对来说，上海就比较注意民主建设，上海最早的居民组织是福利性的居民组织，建立居委会时又特别注重它的福利性和居民代表制度形式。③这种民主传统使其在改革后迅速地重建了居民代表会议形式。1986年上海开始尝试居民代表会议，1989年5月颁布的《上海市街道居民代表会议实施办法（试行）》规定居民代表会议是“街道内共同协商的民主制度”，是“居民群众参政议政的一种组织活动”。 1986年的居委会条例中明确提出了居委会有“自治权”，认为居委会有权拒绝单位的任务滩派。1996年上海市《关于进一步加强居委会建设的意见》中进一步明确“居委会有权拒绝不属职能、职责范围内的任务”。当然，更具有意义的显然是上文中介绍的目前的各种居民自治的试验。当然，它也是在政府的强力推动下完成的，但这种自治民主取向的各种试验与努力使上海的社区建设进入了一个新的历史阶段。

上海社区建设的启示

改革前，我国的发展模式要求国家对社会的高度统合，整个社会都成为国家统治的一个部分，实质是国家对社会的全面吞没；在此格局下以单位制为主的城市管理体制，实质是行政力量对社会的整合。改革的最大意义在于开辟了个人、团体的生存空间，进而发展出社会的空间。市场经济要求相对独立于国家的社会支持系统，这意味着单纯的行政整合机制不适应城市社会的发展，城市管理的基础必须由单位向社区过渡。因此，社区建设的过程实际是城市管理模式转化的过程。正是由于看到这一转变的必然性和必要性，上海采取了积极主动的方式，通过实现权力从单位向社区的转移，迅速而平稳地推动了这一过渡。这必然使其表现为政府的过度介入，但这并不一定与民主发展相对立。从这个角度观察，上海市社区建设虽然表现为强政府特征，但却既是合乎逻辑的，又是明智的。社区自治民主建设的转折似乎与以街道办事处权力的增大为特征的社区权力实体化和居委会一度高度行政化的趋势相矛盾，但实际上，它仍然属于城市管理模式转变的同一过程。区别在于前者是国家依托于社区对城市基层社会进行管理，后者则包含着社区自主调节机制的建立，意味着社会同时发展为管理的主体，而不仅仅是一个管理的基础，或许可以说它是由政府管理向社会治理的一种转变，而自治民主就成为一种新的治理方式。只不过，这一发展转进过程在上海始终由政府加以推动。

上海政府推动居民自治与基层民主建设确实具有一定的功利性，它更多地将基层民主视为一种低成本的管理手段，当改革前的那种通过对资源控制管理社会的方式难以为继时，国家通过由其控制的社会团体来管理社会就成为城市管理的一条现实途径。上海在以居委会为中心建立基层民主的各种管理形式的过程中，基层民主所呈现出的优势为它的发展获得了极大的推动力。据有关部门与人员的总结，认为这种管理有三个好处：一是降低了管理成本；二是减少了政府与居民的矛盾。政府原来事事冲在第一线，也就把自己置于可能与居民形成直接冲突的位置，而引进居民民主管理，政府仅充当仲裁者，显然有利于政府与居民的关系。三是提高了居民的参与热情，当民主真正成为事实时，居民中所蕴藏的参与热情就会被激发出来。而参与程度的提高又会使民主管理更加有效，进而使自身的存在获得更多政府的认可与支持。当这种民主的形式一旦制度化、内在化，作为城市管理的手段的基层民主就可能开辟出更广阔的空间。这种通过“自上而下”的途径推动民主建设，其实是后发现代化国家的普遍作法。依靠行政强制力推进民主的方式，随着社会经济的发展，随着民主的演进，随着民主意识的深化，最终会让位于依托经济力量发育,逐层培育社会民主意识“自下而上”的方式,“实现由消极民主向积极民主的转变”④。这实质上标示了一种以经济发展为原动力、基层民主为推动的渐进式的民主发展之路。

虽然市场经济的确立给予了社会发展的空间，但无论是市场还是社会目前都还未发育成熟，这使得居民自治与基层民主都缺乏必要的基础。对此的解决思路就有一个要不要先培育社会再进行民主建设的问题，而培育社会也有个政府主动培育还是给出空间由社会自我发育的问题。上海选择了政府主动培育社会，然后再逐渐撤出的道路。因此，上海的社区建设就呈现出前期政府主导色彩十分浓厚，近年向民主转进的力度又十分强劲的特点。这种政府推进的方式当然有其弊病，但却有其历史合理性。当市场经济尚未建立完善时，政府体制的转轨不可能一下子到位，政府在卸载下一些职责，让渡出一部分权力时，市场和社会必须有能力承担得起来。因此，社区建设中最关键的问题是如何做到一方面在政府的主导下培育出社区的力量，一方面又避免行政力量的过于强大和路径依赖，使社区成为行政机构的附属，最终建立起独立的社区主体和社会自主性。

就上海社区建设的经验来看，发展居民自治与基层民主的关键是如何建立真正的社区居民自治和基层民主管理运转体制，而不必计较政府是否强大。换言之，即民主管理具有实质性内容而不能流于形式。上海市目前放开创造的空间而不以行政力量强求形式上的一体化的方法是值得推荐的，同时，上海对社区中党组织的领导作用的重视也同样有学习的必要。

注释：

① 所谓“一条龙”指四个层面的纵向联系，主要由福利工厂、敬老院、孤老包护组、孤老服务站、精神病治疗站、伤残儿童寄托站等组成，在全市构成一个社会化的大网络。

② 林尚立：《领导与执政：党、国家与社会关系转型的政治学分析》，《毛泽东邓小平理论研究》，2001年第6期，第39页。

③ 参见郭圣莉、高民政《上海居民委员会创建的历史考察》，《上海行政学院学报》2001年第4期。笔者还查找了武汉、天津等地居委会成立的资料，相对来说，这些城市的居委会建立时的行政色彩都较上海为浓，而且当时没有将其明确定位为“自治组织”。

④ 林尚立、马伊里：《社区组织与居委会建设》，上海大学出版社2000年版，第76页。

责任编辑：欧阳忠伟