《城市管理》2004-04 返回目录

以科学发展观指导我国城市发展展"

科学发展观的现实背景

中央提出科学发展观，对国家加快发展非常重要。现在东部地区要率先基本实现现代化、西部地区要大开发、东北工业基地要振兴，中部地区要崛起。全国各个地区都要上得快，首先要求城市要领先，要跨越，要率先。加快了以后能不能科学合理发展？中央提出的科学发展观非常重要。

国家权威部门指出，我们现在进入了一个新的发展时期，这个时期有两重含义，一是“黄金发展”时期，二是“矛盾突出”时期。根据世界银行的标准，人均GDP在650美元以下是低收入国家，650-2555美元是中等收入国家，2555-7911美元是中上等收入国家，7911美元以上是高等收入国家。我国已超过1000美元，进入了由低收入国家向中等收入国家发展的时期，同时也是黄金发展时期和矛盾突出时期。

所谓“黄金发展”时期，第一个特点，是人们的收入水平提高了，人们的需求从为了生存到为了发展，这导致了消费结构的升级，是一个重要的转变。从上海、北京、广州等大城市可以明显感觉到，住房、汽车、旅游、电信、文化、教育、医疗、保健消费等等，这些方面的消费大大地增长了，这是一个很大的变化。北京现在机动车有210万辆，私人汽车增长很快，住房和旅游的需求也加快增长。第二个特点，消费带动国家产业结构的升级。因为有需求和消费的拉动，经济的发展从量的扩张到质的上升。各种服务业发展加快，金融、保险、物流、培训、技术推广、信息服务、法律咨询等产业迅速发展。第三个特点是城市化速度加快。从现在到2020年，将有2亿左右的农村人口进入城市，这2亿人要吃、要住、要交通、要消费，这个带动是很大的。第四个特点是科学技术的进步日新月异。

同时，我们又进入了一个“矛盾突出”时期。

第一，资源和环境的瓶颈约束越来越严重。首先是能源，大家感觉到了电力的紧缺，全国矛盾突出。到2020年，全国一次能源消费总量要达到30亿吨标准煤的用量，比2000年要翻一翻，但是现在我们的煤炭形势并不乐观，石油、铁矿、木材等资源对外依赖程度大。环境的污染和破坏正在加剧。

第二，社会矛盾突出。一是就业问题尖锐化。城市已有1400万下岗人员，每年还要增加新的劳动力1000万，农村1.5亿富余劳动力，就业不充分，实际是待业。就业问题不缓解，社会不得安稳。二是“未富先老”。国家还没有富强，人口已经老龄化，上海、北京乃至全国都在老龄化。而西方国家是“先富再老”，有钱了才好养老。三是社会发展长期滞后。我们的社会保障、义务教育、基本医疗制度等等欠帐太多，过去投入不够，现在很难改善。四是区域发展、城乡发展很不平衡。五是贫富差距相当严重。衡量贫富差距的基尼系数，联合国的标准是小于0.2绝对平均主义，0.2－0.3比较合理，0.3-0.4相对合理，0.4-0.5就有问题了，0.5以上问题大，0.6以上就贫富悬殊，问题相当严重。我国1990年基尼系数是0.34，1995年是0.38，2000年是0.4，已进入了联合国的警戒线。90年代美国的基尼系数是0.4，俄罗斯0.48，菲律宾0.43，墨西哥0.54，巴西0.6，这些国家贫富悬殊很大。也有些专家认为，我国现在已经接近0.5甚至更高，这意味着我们现在矛盾已经尖锐，目前我国许多社会现象的根就在这里。

第三，国际竞争压力加大。经济全球化，我们已经加入了WTO，压力加大。

第四，经济和国家安全存在隐忧。很多国际安全问题的复杂性以及对我们的威胁远远超出了我们的预想。

所以中央领导指出，我们面前存在着两种前途：第一种前途，就是可以保持一个较长时期经济快速持续的发展，实现国民经济整体素质的明显提高，顺利地实现工业化、现代化，这是一个好的前景。第二种前途，面对各种矛盾突出的情况，我们如果处理不当，结果走向贫富悬殊，失业激增、两极分化、社会矛盾激化，导致社会经济长期徘徊不前，甚至引发社会动荡和倒退。两种前途摆在面前，我们具备走向第一种前途的有利条件有很多，但是如果不谨慎，不认真的去处理这些矛盾，那第二种前途也是可能的。这在世界上是有先例的，比如巴西的贫富悬殊，基尼系数在0.6，那就是属于后一类的。在这样的历史关头，中央提出科学发展观，意义重大，这关乎到我们国家命运。我们研究城市问题，提出城市要发展，但要科学合理地发展，正是国家科学发展的要求。

中国城市发展的十大问题

我国城市发展的形势，用一句话来概括：“形势从来没有今天这么好，矛盾从来没有今天这么多。”这些年的变化是有目共睹的，城市变化发展很快。到2002年年底，中国设市的城市一共是660个城市，人口超过100万的十大城市48个，50万到100万的大城市65个，20万到50万的城市222个，小城市325个。我说的人口指的是市区的非农业人口而不是行政范围内的所有人口。城市发展势头很好，对带动地区发展，国家对外开放做出了巨大贡献。二十世纪九十年代以来，是我国城市发展最好的时期，成绩很大。

然而从现象上看，当前我国城市发展中还存在着十大问题：

第一，违法建设，违法用地，数量很大。违反城市规划法规，违反城市管理规律，越来越严重，最典型的例子就是武汉外滩花园，因违反了城市规划法，建到堤防里面，于2002年1月25号被炸毁。这造成“三损”，政府的形象大大损失，开发商的经济损失，使用者损失，没有一个赢家。

第二，普遍盲目追求大规模。很多地方提出来把城市做大、做优、做美、做强，大字当头。这种思路我不完全反对，我只反对把做大放在第一，做强、做优、做美我是赞成的。现在是不问条件，普遍地小的要变中、中的要变大、大的要变国际化，这是现在的普遍现象。另外，就是CBD（中央商务区）热。很多城市都急着搞CBD，据不完全统计，全国有36个城市要搞CBD。郑州做了一个5平方公里的CBD，比北京的大1平方公里。CBD成风，使其成了房地产的炒点，北京CBD周围的房价都超过一万元。实际上CBD是国际商务活动中心，是跨国公司总部、地区分部的所在地，例如上海的外滩、陆家嘴，是自然形成的国际商务中心，不是商业中心。我们好多领导到国外考察，看到高楼林立，回来一问，是CBD,好，我们也搞。

第三，土地问题。土地的浪费，圈地运动、开发区是当前最大的问题，最集中的是开发区问题。2003年以来，国务院对开发区清查三令五申。开发区的数字，近年来不断增长。1998年1月，新华社公布了1998年全国开发区统计数据是4210个，其中省级以下3082个，占开发区总数的74%，各类开发区闲置的土地61万亩。1993年房地产热以后直到1998年，大致保持这一水平。2003年8月7日，国家发改委的数据，省以下开发区2500多家，占全国总数的三分之二。2004年两会期间的统计数据为全国各类开发区6015家。据这个数据，省级开发区1818个占30.2%，省以下开发区4197个。从1997年到今天，开发区的规划用地由1.2万平方公里发展到3.6万平方公里。现在国家清查，初见成效。刚才说到城市的规模大，许多情况并不是城市的建设用地用光了，而是土地卖完了。只好再寻求新的规划，资金不足则需要卖地。

现在很多城市在搞空间发展战略规划，主要的意图就是现有城市空间容纳不了，在空间上需要有一个战略举动，跳出去找别的空间，有的确有需要，有的就不一定。土地问题很大，上一届政府把很多地卖出去了，新一届政府又要搞建设，缺钱，很便宜把农民的田地征过来，然后进行加工，高价卖出，赚来的钱有一部分拿出来搞基础设施了，有一部分搞形象工程，还有一部分被开发商揣到口袋里去了，这个差价成了城市经营的聚焦点，现在经营城市重点在卖地生财，这个问题太大了。为什么我们规划任务这么繁重呢？城市的地不够了，就要改规划。土地市场更乱。

第四，很多城市中心区的密度越来越高，用地非常紧张，环境质量下降。上海的高楼发展快，这几年最大的变化就是城市快速增高了。重庆市人口密度也是不得了，中心区8平方公里50万人，平均一平方公里6万多人，这个数字超过东京、纽约最集中的地方，已经不适于人居住，万一出现事故、灾难，很难办。

第五，交通很紧张，大城市交通问题矛盾突出。比如北京，往往打车出门半小时的路程要走上一个小时，甚至更长，北京的机动车已经达到210万辆，交通问题已经成为举办北京奥运会的第一位的问题了。

第六，用地结构方面出现了新的矛盾。用地结构，就是说广大工薪阶层急需的经济适用房用地和廉租屋的用地缺少，特别是在市区里面，缺得更严重。房价涨得快，经济适用房供不应求。中心区的好地段都被高价房占领了，老百姓住哪？廉租房在哪？郊区的好地方也被有眼光的房地产商抢占。因为市中心区高密度发展总有一天大家会觉得外头好，一下子都涌出去，谁拿到好地，谁就赚大钱。随着汽车时代的发展，城市外围景观、环境好的地段怎么保护，这是一个很值得重视的问题。比如，2003年北京西郊风景区边上很多土地，开发商上去要圈地，北京市规划局及时阻止了。城市规划要加强调控力度。到底是开发商来引导城市规划，还是城市规划来调控开发商？这是对政府工作的一次严峻考验。

第七，形象工程还在发展。大马路、大广场之风刮起来，国家四个部委已经下文：“马路不许超过80米，广场不许超过2公顷”，这个文下晚了。每个城市搞一个大广场是没有必要的，这种攀比现象是我们某种政绩考核和形式主义逼出来的。

城市建设资金不够，许多城市只顾借不顾还，过度的负债，还不起就卖地，就拖欠民工工资。有人说要把城市当作企业来经营，我反对。城市和企业不一样，企业可以破产，城市能不能破产？有经济学家对我说能，比如美国联邦政府对城市财政是有监管的，如果你这个城市财政不能维持了，就要宣布你的城市财政破产，城市政府班子下台，联邦政府派新的班子带上一部分钱来接管，让新的班子扭亏，否则再下台，但不允许城市过度负债或者破产。我们国家有些城市财政状况并不好，却做了一些浪费的事情，大肆举债，国家应当监管。

第八，历史文化和名城风貌继续遭到破坏。旧城改建的速度很快，成片的改造使得我们很多宝贵的东西不断地消失，这个问题是全国性的，也是我国现代化过程中对历史文化古迹保护所面临一个大问题。

第九，小城镇的发展出现了很大的盲目性。中央关于小城镇发展的方针，这几年发生了重大的变化，过去提倡“积极发展”、“大力发展”，最近中央的方针是“有重点的发展”。温家宝总理曾多次说过：“小城镇是经济发展的产物，不是人为的产物。”虽然如此，下面问题仍然很多。典型的是河南省某县的“造镇运动”，劳民伤财。该县65万人，是国家级贫困农业县，县政府却要求全县19个乡（镇）加快小城镇建设，并制定了规定。一是各个乡（镇）必须建一条步行街和一个高档次、高标准的精品专业市场；二是沿街门面必须建成两层楼；三是各乡（镇）建筑风格要突出一个乡（镇）一个特色、一个景观；四是必须做到五统一：立面改造格调统一；建筑风格整齐划一；沿街门窗大小、颜色、样式整齐划一；门前台阶、过道进口高低、长短、整齐划一；广告牌颜色、大小整齐划一。不盖不行，否则镇上的垃圾就堆在你家门口；钱不够就集资，正科级每人2万元，副科级每人1万元，股级每人5000元；群众抵制，就动员干部做工作，确保家家有人包，干部人人有指标，5天做不好工作，干部做检查；10天做不好工作，干部以下岗处理。完全是劳民伤财！

第十，区域发展中城镇发展的盲目竞争表现得更加突出。特别是城镇密集地区，城镇之间互不通气，恶性竞争。一是产业结构雷同，长江三角洲15个城市有11个城市搞汽车零配件。二是基础设施重复建设，最典型的就是珠海机场，不考虑市场。

城市规划综合功能缺失的原因分析

以上问题，根本原因是我国城市规划建设指导思想出了问题。突出表现为贪大求洋，好高骛远，脱离实际，求胜心切。

同时，城市规划的综合调控职能不到位是一个非常重要的原因。城市规划是国家对城市发展的一个综合调控手段，它通过对土地、空间资源和建设活动的调控来达到城市经济社会协调和可持续发展的目的，但目前的情况并非如此，究其原因：

第一，“条条”规划把综合规划肢解了。“条条”规划就是部门规划，现在非常强大，强大到了足以使城市规划难以综合。例如，土地利用规划，它的产生原来是为了保护耕地，而现在在城市，土地利用规划也来管具体的土地利用，这就大大增加了城市规划的管理难度。在交通规划中，交通部门想怎么修路就怎么安排，往往没有充分考虑与城市规划的衔接，导致和城市的矛盾。有的旅游规划在景区随意安排建设，破坏了旅游资源。

专业规划各行其是，城市规划调控职能降低，问题严重。我认为科学发展观的出发点和目的是为了发展，核心就是协调。环保专家所提倡的“可持续发展”，实际上内容是协调发展。后来我们把“可持续发展”这个观念作为国家发展战略的时候，江泽民同志有个讲话，说可持续发展是源于环境保护，但现在是经济、社会、人口、资源、环境都要协调发展。所以我觉得“协调”这两个字是关键。

条条强做主，地方难当家。各个部门都有很强烈的要求。作为综合规划的城市规划，难以协调。有人认为城市规划是建设规划，是专业规划，不对！城市规划是综合规划。这是国内外经验的总结。

第二，“块块”肢解城市规划的综合调控。这主要是指开发区，现在不少开发区实行封闭运行，级别高，一个县级市的开发区是地级的、省级的、甚至国家级的，建设系统是进不去的。国务院三令五申，各级开发区的规划建设管理都要纳入城市统一管理中，但是实行就很困难。2002年，建设部领导向政治局汇报时候说，现在还有三分之二的开发区没有纳入城市统一规划管理中，江泽民同志说：“亡羊补牢，犹为未晚”，意思就是赶紧弥补。但是很难，城市规划宏观综合调控职能不到位。

第三，法制有问题。法制是现行体制的一种体现，然而部门立法色彩很浓厚，在立法当中最实质的就是权力的再分配，关键问题是由谁来管，还有新法与旧法的关系、部门的关系错综复杂，非常困难。现在根据《城市规划法》和《土地管理法》两部法律分别编制城市规划和土地利用规划来管同一件事，这种现象必须通过法律程序的协调来解决。在当前国家特别强调耕地保护和强化土地管理的情况下，城市规划综合职能就受到更加严峻的考验。

第四，我们规划工作水平不够。市场经济条件下，未知因素越来越多，应该如何安排建设呢？所以城市规划首先应规划一个不准建设的地区，比如生态保护区、自然保护区、水源保护区、基本农田等一些特殊的地段，为后人“可持续发展”留有余地。我想强调，城市一定要留有余地，现在我们面临城市安全的问题，留有一些空地，以防后患。

体现科学的城市发展观的几个问题

科学发展观要处理的几个关系，温家宝同志归纳的“七个坚持”非常完整：坚持以经济建设为中心；坚持经济社会协调发展；坚持城乡协调发展；坚持区域协调发展；坚持可持续发展；坚持改革开放；坚持以人为本。

一是把经济建设为中心放在第一位。社会主义初级阶段，这个中心是任何时候不能离开的。我们现在重经济轻社会，不重视社会发展，社会稳定问题就要上升，已经暴露的有民工工资的拖欠、城市拆迁矛盾尖锐等，比如2003年的“非典”，暴露了我们的卫生系统很脆弱。暴露出的社会问题不重视不行，但首先还是发展是硬道理，还是要把经济搞上去，在继续抓好经济的同时，特别加快社会发展。

二是社会协调发展。在城市，社会协调发展体现在主要解决居住问题，而其核心问题就是要解决中低收入者的居住问题。现在我们的住房总量很大，但有些是一家几套，有些人挤得很，要解决公平、公正的问题，比如北京市民工居住环境很差，2003年“非典”以后，北京市建委下决心改善民工居住环境，善待外来人口。做到公平、公正，要注意富人区和穷人区的形成和发展问题。

还有拆迁。拆迁问题说到底是公权和私权的问题，有些地方政府打着为公共利益的旗号，实际上是为了商业利益的需要，被拆迁户面对着开发商和政府很无助，矛盾重重。要缓解这个矛盾，从根本上解决还是公权与私权的问题。私权受法律保护，被拆迁户要维护自己的私权，为了公共利益可以拆迁，但要足够的补偿；如果不是公共利益需要，就跟开发商对等谈，政府做裁判。当然也有少数人漫天要价，敲国家竹杠。所以，这个问题政策性非常强。从长远来看，还是要从公权与私权的角度来解决。

在农村，社会协调发展体现在解决“三农”问题上。中国城市的崛起靠的是农民，中国发展到今天靠的是农民。我们要更多关注农村发展和农民利益。长江三角洲在全国是发达地区，有的城市如绍兴、嘉兴让进城的农民用土地换社保，保证农民将来的生活，这个办法不错。 “三农”问题解决好了，我们的城市发展才能稳固。好在现在研究“三农”问题已经与城市问题联系在一起。如农民进城前要培训，山东荷泽的经验是将农民培训后劳务输出，比如荷泽人尚武，许多人到大城市去做物业和保安。这都是很好的经验。

讲科学发展观说到底是领导决策的科学化、民主化。刚才说了许多规划中的问题，李瑞环同志曾说过，城市规划成也在领导，败也在领导。怕就怕那些无知、有权加胆大的人。所以我们现在寄希望于各级领导们认真落实科学发展观，按科学规律办事。

责任编辑：陈海松／汤潇