迈向现代化的上海城市建设和管理

——在《城市管理》杂志社理事会（2003）年会上的报告

The Shanghai's Urban Construction and Management for Modernization

文：孙建平SUN JIANPING（上海市建设和管理委员会副主任）

上海自开埠以来，几经兴衰。1990年代以来，上海市委、市政府着眼当时制约上海城市发展的突出矛盾，深化改革，加大投入，加快建设，实现了上海城市的超常规发展，走出了一条具有时代特征、中国特色、上海特点的现代化特大型城市的发展之路。进入新世纪，上海又在向着建设国际经济、金融、贸易、航运中心之一的现代化国际大都市的战略目标迈进。

1990年代上海城市

建设和管理的成就

1990年代，是上海城建史上投入、建设和管理力度最强的10年，是城市形象、环境质量和城市功能变化最大的10年，交通拥挤、住房紧张、环境污染等长期阻碍上海城市前进的“三大矛盾”明显缓解，城市综合竞争力明显增强，为新世纪上海城市的现代化发展打下了坚实的基础。

一、1990年代上海城市大建设、大发展，为建设现代化国际大都市奠定了坚实基础

（一）城市建设先导性、基础性战略地位的确立

1980年代，上海社会经济发展面临着交通拥挤、住房紧张、环境污染等三大矛盾。1986年10月13日，国务院原则批复同意《上海市城市总体规划方案》，这是历史上第一个经国家批准的城市总体规划。1987年召开的上海市第五次党代会又明确提出了“城市建设和经济建设并重”的原则，并把城市基础设施建设作为首要任务。由此，上海城市发展的指导思想出现了重大转折。于是，上海步入了两轮三年（1992-1994和1995-1997）的城市大规模建设时期，城市面貌发生了巨大变化。

（二）上海城市功能和形象发生了巨大变化

首先，立体交通网络框架初步形成。建成了以环线、高架、越江设施为骨架的中心城现代化道路网络系统框架。其次，市民居住水平得到了大幅度的提高。另外，环境建设也得到了明显加强。

（三）城市建设为全市社会经济发展做出了重要贡献

1990年代，上海城市建设经历了由偿还历史欠账向塑造城市功能、由政府主导向市场主导的转变，对经济发展起到了巨大的推动作用。这留给我们诸多启示：必须坚持高起点规划、高标准建设的城市建设方针；必须把以人为本、服务社会、改善环境作为城市建设的出发点和落脚点；必须把投融资体制改革放在城市建设的突出地位；必须不断探索和完善“两级政府、两级管理”的管理体制。

二、1990年代上海城市管理不断探索和实践，为推进现代化城市管理积累了宝贵经验

城市管理是一个内涵丰富、包含广泛的大系统。这里的城市管理，是一个狭义的概念，范围主要包括城市基础设施和市政公用服务领域。1990年代以来，上海市及时提出了“建管并举、重在管理”的方针，集中开展了水环境治理、大气环境治理、固体废弃物处理、绿化建设、重点工业污染区综合整治、拆除违章建筑、道路养护管理、居住物业管理等重点工作，取得了明显成效。取得的经验主要有以下几点：一是“两级政府、三级管理”体制成效显著；二是“政府主导、市场化运作”方式初步形成；三是“标本兼治、重在治本”长效管理逐步推进；四是“重点突破、阶段推进”策略取得成效。

面向未来的上海

城市建设和管理目标

2001年5月，国务院批准了上海新一轮城市总体规划，根据这一规划，到2020年，上海将初步建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一，基本确立国际经济中心城市地位，同时发挥国际、国内两个扇面辐射转换的纽带作用，进一步促进长三角和长江经济带共同发展。

一、适应新形势、新要求、新情况，认真组织实施城市总体规划

（一）实施城市总体规划的指导思想

1、要准确把握“七个重大关系”

一是要把握好城区与郊区的关系，构建城乡一体化发展的新格局；二是要把握好二产与三产的关系，保持“两轮驱动”的经济快速健康发展态势；三是要把握好经济与社会的关系，实现经济社会协调发展；四是要把握好形态与功能的关系，提升现代化国际大都市的能级水平；五是要把握好人与自然的关系，营造良好的生态环境；六是要把握好开发与保护的关系，营造历史魅力与现代活力兼容并蓄的国际大都市新形象；七是要把握好上海与周边的关系，推动长三角地区的联动发展，共同繁荣。

2、要着力解决“三个不适应”

一是中心城的开发强度与可持续发展的要求不适应；二是郊区发展与城郊一体化发展的要求不适应；三是规划管理体制与现代化国际大都市的管理要求不适应。

（二）优化人口布局、产业布局、城镇布局，促进城市土地和空间资源的合理配置

1、推进“三个优化”，要把握好三个原则

一是坚持从全市域范围谋划上海发展的原则；中心城区是上海城市综合服务功能和重要依托，郊区是上海新一轮大发展的主战场，是上海拓展发展空间的重要支撑点和重要增长极。必须正确处理好600平方公里中心城区与6000平方公里市域的关系，在市域范围，统筹考虑人口、产业、城镇布局的调整和优化。

   二是中心城区要坚持“双增双减”的原则，即人口、产业、城镇布局优化，必须有利于增加公共绿地、增加公共空间，有利于减展和生活环境。

三是郊区要坚持三个集中的原则，即居民向城镇集中，产业向园区集中，土地向规模经营集中。要按照城市建设用地、农业用地、生态绿地与林地各占1／3的大布局，通过加强郊区基础设施和社会事业设施建设，完善小城镇保险制度，促进非农就业、农村税费改革，从根本上促进郊区的集约化发展和城镇体系建设。

2、推进“三个优化”，需要突出重点

优化人口布局方面：重点是调控总量、优化结构、合理分布。

优化产业布局方面：将通过优化产业布局，促进产业结构的优化升级，增强城市经济发展动力和后劲，从而全面提升上海的国际竞争力。中心城将立足于增强服务功能，重点发展现代服务业和劳动密集型的生活服务业，适当发展无污染、高附加值的都市型工业。郊区将立足于提高实力和水平，重点发展具有竞争力的现代制造业、装备工业和高新技术产业。

优化城镇布局方面：构建由中心城、新城、中心和一般镇组成的上海城镇体系。城镇布局和建设中，坚持走星型布局、组团式发展的道路，不搞“摊大饼”式的发展模式，也不能沿交通线搞“拉面条”式的无序发展。中心城区重点是落实好“双增双减”，控制建筑总量、控制开发强度。郊区将按照“布局合理、层次分明、功能完善、有序发展”的原则，重点建设若干个有产业支撑、人口规模大的新城和中心镇。其中，新城的建设，将突出重点、有序推进。中心镇、一般镇的建设，将依托产业，依托变通等基础设施，体现风貌，体现特色。农村自然村落和居民点，将积极调整、加快归并。

3、推进“三个优化”，特别要加强对历史文化风貌区和优秀历史建筑的保留保护

1990年代以来上海的保留保护工作有成绩、有进步，但还有差距，主要表现为三个方面：一是重建筑、轻风貌；二是重局部、轻整体；三是重外表、轻功能。上海的历史文化风貌区和优秀历史建筑保留保护，必须按照“全面规划、整体保护、积极利用、依法严管”的原则，进一步加大保护力度。一方面，将扩大保留保护的范围，做到保护规划横向全覆盖，纵向涵盖各个历史时期。另一方面，将建立最严格的保护制度。统一审批保护区范围内的建设项目。保护并逐步恢复风貌区特色。新建、改建建筑物，不能破坏原有风貌，必须与历史文化风貌区、优秀历史建筑相协调。

二、加快推进枢纽型、功能型、网络化基础设施建设，不断优化现代化国际大都市的形态和功能布局

重点从以下四个方面推进：

（一）中心城区：主要是进一步完善功能。

1、建设中心城轨道交通基本网络

市域范围约420公里、其中中心城约310公里。2010年基本网络形成后，中心城公交乘客平均出行时间45分钟，即：900米到站、25分钟通达，公交比重从现状28%提高到50%。同时，将保持线路延伸与城市发展方向的一致性，发挥轨道交通的先期引导作用，引导人口和产业向外疏解。

2、中心城道路交通网络系统

中心城内以外环、中环、内环和3环之间的25条连接线为骨架，基本形成由快速路、主干路和配套路构成的网络层次分明的路网系统。2010年，中心城90%以上机动车出行可在45分钟内完成。

3、加快推进黄浦江两岸综合开发

以举办“世博会”为契机，按照“百年大计、世纪精品”的要求，高起点规划，高标准建设，有序实施黄浦江两岸综合开发，提升黄浦江的文化、旅游、休闲和生活功能，以此带动中心城2000万平方米二级以下旧里改造，完善中心城综合功能。

4、保证房地产市场健康发展

中心城将严格控制高层住宅，并集中建设内外环之间20个左右大型居住区。完善土地储备供应机制。旧区改造政策优先考虑“二级以下旧里”和“低收入阶层”，加强优秀历史建筑、历史文化风貌街区保护。完善面向城镇低收入阶层的廉租住房制度，使更多的低收入家庭能享受到社会救助政策。加快中低价位商品房建设，优化住宅供应结构。

（二）市域范围：主要是加快城市化进程。

2010年城市化水平达到80%。总体布局是：1/3建设用地，1/3林地，1/3农田。

1、加快建成高速公路规划网络

共650公里，由一条环线和13条放射线组成。2007年建成后，将实现“153060”目标，即：重要工业区、城镇、客货集散地和交通枢纽15分钟可入网，中心城与新城(县城)、中心城至省界30分钟互通，高速网任意两点60分钟可达。

2、高起点、高标准推进新型城镇体系建设

重点是11个新城、22个左右中心镇、80个左右一般镇和一批中心村，形成大中小城镇相结合的“多层”、“多核”空间分布格局。

3、积极做好崇明开发的准备

从城市可持续发展要求出发，将崇明岛作为上海21世纪发展的重要战略空间，深入研究功能定位和发展重点，高起点编制发展规划。

4、大力改善城乡生态环境

启动实施新一轮(2003-2005)环境保护和建设三年行动计划。主要涉及水环境治理、大气环境质量、固体废物收集处置、绿化建设、农业生态环境治理和自然生态环境保护五方面。主要目标是到2005年，城市总体环境质量处于全国大城市先进水平，成为适宜生活居住的城市之一，并逐步建立适应现代化国际大都市的环境管理体系。

（三）长江三角洲：主要是推进一体化协调发展。

1、加快区域高速公路建设

与江浙联合，在长江三角洲15个城市之间形成以上海为核心的“三小时交通圈”。关键是优化“接口”、增加“容量”和提高“密度”。

2、加快南北大通道建设

这是长江三角洲交通联系的又一次大跨越。北部崇明越江通道工程已由国务院批准立项，初步计划2003年开工，建成后将大大增强上海对江苏长江以北扬州、泰州、南通等地辐射功能；南部连接上海与宁波的杭州湾通道也即将建设，对于加强宁波与上海的联系将发挥重大作用，加上洋山深水港建设，整个杭州湾地区的发展将进入新阶段。

3、加快快速铁路建设

“世博会”前上海将建成沟通浦东、浦西，连接沪宁、沪杭的500公里快速铁路通道。重点是建设浦东铁路，并向北接江苏南通，向南接浙江乍浦，成为沿海大通道的重要组成部分，同时也为上海增加两条对外铁路通道，进一步加强长江三角洲城际间的铁路沟通。同时，还将力争建成京沪高速铁路沪宁段。

（四）面向世界：主要是推进国际化进程1、加快国际航运中心建设

重点在市域东部滨海建设上海国际航运中心洋山深水港、浦东国际机场后续工程。同时，按照国家战略，进一步增强上海国际航运中心的服务功能，联合江浙两省，形成以上海港为中心、服务整个长江三角洲乃至全国其它区域的长江三角洲组合港；规划建设好浦东机场，根据航空枢纽港的远、中、近辐射距离，衔接好浦东机场与长江三角洲、上海中心城区、虹桥机场的交通联络。到2007年基本建成东北亚国际航运中心、初步确立亚大国际航空枢纽港地位，发挥区位优势和世界“节点”功能，积极参与国际竞争。

2、拓展沿江沿海发展空间

从市域北部沿岸线依次向南，建设滨江沿海发展轴，形成宝山新城、外高桥港区、海港新城、化学工业区、金山新城等组成的滨水城镇和产业发展带。当前集中力量，把握国际产业转移机遇，从实施国家装备工业发展战略、发挥上海自身优势出发，在东部临海地区加快规划建设上海临港综合经济开发区，创建国家级现代装备业制造基地，进一步提升上海产业能级。

三、不断推进与现代化国际大都市要求相适应的城市管理的跨越式发展

（一）上海城市管理的工作目标和总体要求

一方面，大建设提供的高质量城市基础设施，将对城市管理提出新的更高要求。另一方面，现有城市基础设施的优化运作，将要求城市管理手段不断更新。

1、总体目标

坚持科教兴市，贯彻“国际化、市场化、信息化、法制化”基本要求，以城市管理信息化为突破口，优化管理程序，整合管理资源，推进体制机制创新，扩大社会参与，走城市管理跨越式发展之路，基本形成“城市管理数字化”，达到国内领先水平和发达国家中心城市平均水平。

2、到2010年的8年工作目标

一是基本建成城市管理对象、管理过程和管理评价数字化的城市管理决策支持、执行支持、监控支持新模式。二是基本建成体制协调、运作高效、方式先进的现代化管理体系。三是基本建成符合“四个中心”要求和具有国际化城市管理的设施基础。

3、到2007年的5年工作目标

初步建成以“城市管理数字化”为标志的上海现代化城市管理框架。一是城市管理信息化基础设施逐步完善，网络化应用环境基本形成；二是城市管理各项资源有机整合，系统性增强；三是城市管理领域突出矛盾有所缓和，协调力提升；四是城市管理体制机制初步理顺，效率效益提高。

4、到2005年的3年工作目标

实现“两个突破”，抓好“三项工作”，力争在“五个重点领域”形成创新点。两个突破：即实现城市管理由传统管理方式向信息化管理方式的突破；实现城市管理五个重点领域体制机制创新的突破。三项工作：即强化城市管理信息化基础设施建设；积极推进城市管理中的信息化应用；按照信息化管理方式，试点实施管理流程再造。五个重点领域：即城市交通管理领域；市容环境管理领域；旧区改造管理领域；服务供应保障和安全管理领域，综合执法领域。

（二）未来3年城市管理重点领域行动计划

1、城市交通管理方面

1990年代以来，上海城市道路设施大幅增加，完成了内外环线“环线+射线”状、内环线内三纵三横为主的网格状路网形态布局；建成了由“申”字型高架与若干高速公路组成的快速道路系统；三条总长为65公里的轨道交通线路投入运营。在机动车增长4倍的情况下，中心城区平均车速由12公里／小时提高到15公里/小时。但是，上海城市乘车难、道路拥堵矛盾依然突出。

未来三年，上海城市交通管理的行动目标：一是基本建成以内环线中心城区交通信息采集系统为重点的城市交通信息网络和交通调度指挥信息系统，初步实现城市交通的科学规划、联网监控、及时反馈和动态管理；二是坚持公交优先；三是完善交通管理设施基础；四是内环线内中心城区平均车速达到18公里以上，基本形成长江三角洲3小时都市交通圈。

主要措施：一是建立统一的交通信息化管理平台；二是完善交通管理领导体制；三是注重交通供需平衡；四是继续加强道路基本设施建设；五是完善公交优先政策；六是加强“世博会”园区的交通组织研究。

2、市容环境管理方面

未来3年市容环卫管理的行动目标：一是建成以市民投诉“一线通”工程为重点的市容环境管理数据库和环境质量动态监测系统，基本实现全过程、全行业、全社会监控。

二是河道基本实现“面清、岸洁、有绿、畅流、水净”；市区供水水质达到建设部水质标准和卫生部饮用水规范，污水处理率达到70%以上；空气环境质量指数二级和优于二级的天数力争达到90%以上。

三是全面、科学地推行垃圾分类收集，基本建成覆盖全市的生活垃圾收运处置系统，全面消除郊区垃圾临时堆点和暴露垃圾，垃圾运输基本实现集装箱化，垃圾无害化处理率市区达到95%，郊区达到90%。

四是基本建成“环、楔、廊、园、林”的绿化布局框架，中心城区绿化覆盖率达到37%以上，人均公共绿地面积增至11平方米，郊区森林覆盖率提高到20%以上，建成国家园林城市。

五是中心城区市容市貌基本达到“十无”标准，即：无乱设摊、无乱搭建、无乱晾晒、无乱招贴、无乱堆物、道路晴天无积水、河道无黑臭、无黑色广告、无乱停车、无绿化空白点，郊区城市化地区同步达标，全面消除城郊结合部脏乱差。

主要措施：一是全面推行市容环境管理信息化。整合建立市容环境管理信息化系统平台，实行市容环境动态监控。

二是高质量实施新一轮环境保护和建设三年行动计划。水环境方面，抓住“治水、管水、取水、用水”四个环节，加强城市供水、排水、污水处理和回用水一体化管理，加快建设水源地水质实时监控、污水动态监测系统，规划建设一批中小型污水处理设施，推广水资源节约型经济。大气环境方面，大力推进清洁生产，实施大气污染在线监测，控制削减污染物排放总量；中心城区全面淘汰燃油助动车，汽车尾气治理达到欧II标准；限制燃煤发电设施的烟尘排放；控制裸土、施工、车辆运输和道路清扫扬尘。声环境方面，加强各类噪声监测，加大防噪降噪工程建设。固体废弃物方面，按照“减量化、资源化、无害化”原则，实行固体废弃物从源头到末端的全过程处置管理，初步构筑生活垃圾综合利用处置系统；开展具有潜在环境危害性废物的回收处置，加强有毒有害垃圾的无害化处置管理。

三是全面创建国家园林城市。基本建成外环线500米绿带，全面完善内环线内500米公共绿地服务网络，内外环线之间再建一批大型公共绿地；优化行道树植物配置。形成行道树景观特色；充分利用城市建筑立体空间、积极发展垂直绿化。建设部已结束了对上海创建国家园林城市的全面考核验收。

3、旧区改造管理方面

未来3年旧区改造的行动目标：一是初步建成以城市遥感技术为基础，覆盖全市、反映现状、动态监控和资源共享的旧区改造信息管理平台。

二是以内环线内中心城区为重点，全市平均每年拆除二级以下旧里房屋300万平方米。

三是加大中低价住房的土地供应，加快中低价住宅的开工建设，每年新开工中低价住宅300万平方米以上，当年竣工300万平方米以上。

四是推进历史街区保留保护性改造和旧住房成套改造，中心城10个区各建设l至2个具有文化内涵、建筑品位和人文特点的风貌保护街区。

主要措施：一是加强旧区改造信息化管理。实时监控和调整旧区改造市场结构，及时掌握旧区改造市场动向，建立健全房地产市场的预警预报体系和调控指标体系。

二是制定旧区改造“搭桥”政策措施。市区郊区联手，相邻结对，从“以块为主”向“块块合作”转变，从“零星开发、区内调整、就地平衡”向“成片改造、跨区统筹、易地平衡”转换。

三是进一步规范完善供地机制。由“多头供应、协议为主、毛地出让”向“整合龙头、招标拍卖、熟地出让”转变；由“支持旧里以下房屋改造”向“支持收购储备重点改造地块”转变。旧区改造土地要纳入招标出让范围，探索实施熟地招标出让。

四是进一步加强动拆迁管理。完善拆迁补偿政策，规范动拆迁行为，加大供应中低价商品住，做好弱势群体的安置工作。五是保护和发展中心城区海派城市特色。苏州河综合整治和浦江两岸开发中，特别是“世博会”会址改造时，严格控制和调整沿岸新建高层建筑的分布及体量。

4、服务供应保障和安全管理方面

未来3年的行动目标是：一是建成供水、排水、燃气管网地理信息系统，编制全市服务供应管网“地图”，基本形成覆盖中心城区的服务供应和安全动态监控系统。

二是建立健全高起点、高标准，满足保障管理和安全运行需要，统一指挥、综合有力、规范高效的减灾救灾管理体系。

三是建立以信息平台为基础的服务供应和安全保障管理预警机制，构筑市和区(县)、条和块信息共享、机制优化、防患未然、科学减灾的预警体系。

四是全面实施中心城区服务管网更新改造，分批实施郊区(县)中小型服务管网纳入全市管网系统。试点开展中心城区入户管道改造工程。

主要措施：一是提高城市服务供应保障和安全管理信息化水平。结合行业和专业特点，统筹建立若干个以信息技术为基础的保障供应管理体系，以及与市民、单位形成无障碍沟通的预警告知和危机处理互通渠道。

二是提高公用服务供应质量和水平。开展公用服务供应体系更新和改造。有条件地区逐步推进分质供水，建立每日供水水质公告制度。调整燃气消费结构，中心城区分片试行燃气刷卡消费。推行远程抄表，实行网上办事和服务。

三是提高城市运行安全服务能力。建立健全重大工程安全监测和维护管理系统，运用国际国内先进检测设备和手段，同步安装重大关键节点工程监测元件，加强设施设备的动态检查和维修保养。

四是提高城市预警和减灾救灾能力。建立健全一个高度集中的指挥机构，一套服务供应保障和运行危机警示系统，一批服务供应保障和安全运行应急处置预案，一支具有国际水平的专业抢险救援队伍。

5、综合执法管理方面

未来3年城市综合执法的行动目标：进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作，设立市城市管理综合执法专门行政机构，形成一支职能清晰、执法高效、覆盖市及建成区的城市管理综合执法队伍。

主要措施：一是探索城市管理综合执法信息化运作。建立综合执法与市民的信息交流平台，公开执法标准，方便市民投诉，及时公布处理结果，推进政府执法的透明化。

二是推进相对集中行政处罚权工作。根据国务院决定精神，对城市管理综合执法涉及的有关法律、法规、规章、规定的行政处罚权，以及相关的行政强制权和行政检查权，进行调整归并，由综合执法专门机构统一行使。

三是调整综合执法管理体制。在原市城市管理综合执法试点工作领导小组办公室的基础上，调整组建市城市管理行政综合执法机构。在外高桥保税区、化学工业区等特定地区设立综合执法直属机构。已试点区在原城管大队的基础上调整组建区城市管理行政执法专门机构，未试点区(县)新建区(县)城市管理行政执法专门机构。

四是完善综合执法运行机制。明确综合执法和专业管理的职能分工，建立综合执法与专业管理的协调运作机制。及时研究区(县)派驻街道(镇)及特定地区监察队与地区的关系，形成良性互动的管理合力。

五是制订综合执法配套制度。健全相对集中行政处罚权的法规政策框架、探索建立一整套符合相对集中行政处罚权制度特点的工作规范，包括工作责任制、评价考核制和错案追究制等。

六是加强执法队伍建设。积极推进执法队伍的人事制度改革，建立健全多层次、全覆盖的监督网络，确保严格执法、秉公执法、文明执法。

责任编辑：王缙

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