城市管理创新导向：从政府管理到公共治理

The Creation Orientation of Urban Management: from Government Management to Public Governance

文：郭正林GUO ZHENGLIN（中山大学行政管理研究中心教授）

在城市化、市场化的持续推动下，我国的城市管理体制面临体制创新。在东南沿海大中城市，随着人流、物流、资金和信息流量的迅速扩容，不少城市正在变成“区域中心城市”或“国际大都市”、“都市群”，等等。在中西部地区，西部大开发战略唤醒了沉寂多年的边城、矿城，这些地区城建工地的热闹张扬着西部城市建设步伐的加快。同时，农村的城市化也进入了“中心城镇＋卫星乡村”的新阶段。然而，我国现有城市管理体制还不适应迅速发展的形势要求，如何改革创新城市管理体制特别是城市基层管理模式，是本文所要探索的基本问题。

城市管理面临的困境

我国现行的城市管理体制，雏形于20世纪50年代，成型于60－70年代，成熟于80年代，改革于90年代。其基本特征是政府集权、城市分级、城乡隔离、垂直切割。相应地，也就缺乏地方自治、城市平等、城乡一体、横向合作等，从而不适应城市经济市场化、社会民主化、人口流动化的发展趋势。概括起来，城市管理面临如下困境：

城建与城管脱节。城建与城管的协调一致是城市可持续发展的基本要求。城建与城管的关系应当是“三分建、七分管”。然而，实际状况却是“七分建、三分管”。由于城市管理、城市规划滞后于城市建设，导致了大量的“拉链路”、“补丁桥”、“烂尾楼”以及大量的违章建筑，造成了社会资源的严重浪费。同时，“重城建、轻城管”的城市管理模式，导致地方政府重上项目、轻抓落实；重前期工程投入，轻后期维护；重亮光工程，轻安居工程，导致城市建设与社会发展的脱节。

经济规模与城区区划不协调。不少城市、城区或城镇，通过产业升级、技术改造及人才引进等战略的实施，城区经济和人口的实际容量迅速增大。而规模经济的形成客观上要求减少城市管理层次、扩大管理幅度，促进经济资源在更高层次上的有效整合。然而，城市管理的层次与幅度调整严重滞后，极大地受制于刚性的行政区划。也就是说，相对稳定的行政区划成了城市管理层次与幅度调整的刚性约束。而且，行政区划对市场经济的纵横切割，导致地方保护主义和过度竞争的趋势，阻碍了统一的大市场的发育与成熟。

集权与分权的矛盾。城市管理中的集权与分权矛盾，是规模经济的集中趋势与社会事务的复杂化趋势在城市治理上的综合体现。在经济全球化的时代背景下，城市竞争力的提升有赖于产业集群的形成。城市经济的这种集中趋势，客观上要求城市公共权力的相对集中。然而，城市社会事务的复杂化，公民对社会服务及公共参与要求的多样化，又要求公共部门采取贴近社区的分权化管理。如何制度化地解决这种集权与分权的矛盾，是城市管理体制创新面临的挑战。

条块关系不顺。城市管理中的条块矛盾，其实是垂直管理与属地管理矛盾的体现，也是部门集权与地方分权矛盾在城市管理过程的表现。条块关系的矛盾有种种表现，如“管得了的看不见”、“看得见的管不了”，城市建设和管理中的相互扯皮、相互推委、相互争利等行为现象，都根源于这个矛盾。

责、权、利不匹配。应该说，这是城市各管理层级所面临的共同困境。这一困境的主要表现，就是管理责任与管理权力的脱节与错位。而责任与权力不匹配的根源，就是城市管理的事权、财权、人事权相互切割所导致的政府权能配置的不合理。

从政府管理到公共治理：

城市管理的理念创新

公共治理是20世纪80年代兴起的公共管理理论。公共治理就是在一定范围内多元主体对公共事务的协同管理过程。由于城市特别是大中城市所面临的公共事务具有显著的动态性、复杂性和不确定性（例如非典型肺炎事件），决定了城市治理结构的变动性、复杂性和艰巨性。从更一般的理论模型来看，城市公共治理的结构或模式，是城市公共事务质与量的函数。落实在政策过程，城市管理就是一个不断发现问题和解决问题的多元治理的过程。

从政府管理向公共治理的体制转型，是城乡一体的市场经济发展对政府管理模式所提出的改革与创新要求。传统的政府管理与现代的公共治理，在管理主体、管理机制和绩效评估等方面有显著的区别(见表1)。

表1  政府管理与公共治理的比较

多元治理：传统城市管理模式的基本特征，就是以政府组织为单一管理主体。在公共产品和公共服务的生产与供给上，政府习惯于大包大揽或垄断经营，没有动态地反映公共服务消费者的需求结构变化，社会公共参与的渠道狭窄，公民参政议政的效能感低，导致政府不堪重负而且费力不讨好。现代公共治理的模式，把公众偏好或市民对公共服务的实际需求及满意程度为导向，同时结合公共资源的可支配程度，来改进城市管理和公共服务的方式。这种顾客导向的有效供给模式，尊重公共选择、注重通过NGO、CBO和VO等公民社会组织提高公共参与水平，促使公共消费者参与公共服务的生产、供给与维护之中。

治理工具：城市政府管理的基本工具是法定权力与政府管制。毫无疑问，对于一个以社会控制或社会稳定为基本职能的政府，强制与管制是必要的。而且，公共治理运行所基于的制度秩序最终也要依靠公共强制力来维护。因此，在公共治理的工具体系中，政府管制、法律强制仍然是必备的手段。然而，当社会发展到要求政府突出社会服务职能的时候，政府放松管制，充分采用分权、授权、谈判、协商、合作、自治等方式方法，被证明是必要和有效的。

组织制度：政府管理的组织结构是科层制度（官僚制），其长处是使政府过程像结构精密的钟表一样按部就班地运转。而面对日益分化的、不确定的、动态的现代社会，这种组织制度暴露其僵化和低效的弊病。因此，公共治理导向的政府城市管理体制改革，需要建构动态合作的、网络结构的、社区自治的城市管理模式，提高治理组织的灵活性，降低城市运营成本、提高管理效率和效果。

规范体系：政府管理的规则体系是法律、法规和政府政策。按政策办事，依法行政是政府行政管理的基本要求。对于公共治理活动来说，法律、法规和政策是其规范体系的基础和核心。在这个基础上，还必须建构授权合同、契约、自治章程、行业规章等社会规则体系，以弥补法律、法规和政策的不足。就城市管理来说，城市公共治理更加注重采取说服的、契约的、多边的、自治的方式来调整和调节复杂多变的社会关系和利益矛盾，而不是依赖压服的、强制的、单边的行政控制或命令主义的方式方法。

归纳起来，城市公共治理的途径，强调政府与社会的有序合作，要求变政府统包式的管制模式为政府与社会合作的伙伴式管理模式。这种合作的管理模式主张引入新公共管理（NPM）。而新公共管理将政府的角色定位在“掌舵”即规划、政策、监控的地位，而将公共产品和服务的生产、供应定位为城市公共部门以及第三部门的“划桨”职能。在管理的机制方面，公共管理强调战略管理、绩效评估及结果控制，注重城市一线管理部门及人员灵活、高效、负责地实现管理与服务职能。因此，公共治理为新时期城市管理体制创新提供了理论指导。

城市管理体制创新的路径

一、创新路径：公共选择与区域主义

从发达国家城市管理体制的改革经验看，有两种趋势值得关注，一是20世纪70年代以公共选择为指导的城市分权化改革，二是20世纪90年代以来以区域主义为导向的城市集中化或“大政府取向”的改革。

公共选择强调尊重和实现公共消费者的选择权。其基本策略是使生活在同一城市的居民，能够从两个以上的分治单位（相对于我们的区政府及街道办事处）或公共服务供应者那里自主选择他们所需要、所满意的服务。因此，这种理论反对城市治理单位（主要是各城区）和公共部门的兼并，强调以公民参与为动力来提升城区政府的公共管理水平和服务质量。公共选择也不是抽象的概念，而是可体现在居民自由迁移（exit）、城市公议(voice)、公众表决(voting)等一系列行为方式。

20世纪90年代以来，受全球经济一体化及信息网络化的影响，强调城区合并的区域主义盛行。区域主义主张都市区政府的集中管理，例如日本正在进行的“市町村兼并”改革就是这种取向。我们看到，这种集中化管理的改革是国外城市政府（例如英国伦敦）为适应经济全球化所采取的旨在增强城市综合竞争力及治理能力的一种制度安排。这种制度安排的改革策略，主要包括减少政府管理层级、扩大分治单位的管理幅度，建构地方政府间的网络化互动机制（如分布在一定区域的城市联席会议、市长论坛）等。

近几年来，我国各地城市开展的兼并社区居委会、扩大街道辖区范围，撤市（县级市）设区，建设中心城市、中心市镇等政策措施，都体现了区域主义的改革取向。不少城市政府把提升公共治理效能作为增强城市竞争力的重要途径，其内在逻辑要求就是城市管理的逆分权化或集中化。而能否制度化地解决分权与集权的矛盾，合理配置市、区、街三级管理主体的职权，从而实现城市管理层次与管理幅度的动态平衡，是我国城市管理体制创新的关键。根据国际经验，解决纵向权力分配的方式主要有五种：一是加强统一管理，在都市区建立一个单一综合目标型的政府；二是功能转移，即城区政府或城市的分治区将部分事权上移给城市政府；三是税收转移，即通过税收与财政制度改革，使城区各政府获得与其事权、责任相匹配的财政支配份额；四是加强政府间的协调，设立专门职能的协调部门；五是通过松散或固定的市政活动来实现相互协调。笔者认为，城市管理体制创新没有一成不变的模式，必须坚持因地制宜的原则。然而，衡量城市管理体制创新成果的标准，就是能否实现城市公共产品和服务的有效供给。

二、城市基层治理体制创新

各地城市管理体制改革的一个共同点，就是强调城市管理重心下移，扩大区、街管理主体的权限和责任。然而，如何真正实现这一改革目标，却面临许多体制障碍。最突出的障碍就是市、区、街三级管理主体在事权、财权和人事安排权上的不对称。比较普遍的问题是，上级“有权无责”，下级“有责无权”；或者说条条部门“放责不放权”，块块部门“有能却无力”（有能力无权力），如此等等。这些问题的根源主要是部门利益主义占了上风。

城市管理要落到实处，必须在城市基层治理体制的创新上下功夫。就我国城市管理法规、政策的实施过程来看，街道是承上启下、连接政府与社区的中枢环节。因此创新街道管理体制，是加强城市管理、改进城市公共服务的基础。目前街道办事处大都处于“事重权轻”状态，人员编制和运转经费普遍短缺，导致城市管理与公共服务难以落实到位。因此，解决城区与街道在城市管理中的责、权、利相一致的问题，关键是要进一步向街道下放权力，明确街道办事处的法律地位、职责与权限范围，按“财随事转”、“费随事转”的基本要求，保证街道一线管理“有人办事、有权管事、有钱办事”。

目前，我国城市管理重点和难点都在城市社区。城市里的“单位人”在不断转变成“社会人”，而且大量外来人口也沉淀在社区。而且，许多城市步入老龄化社会，加上社区内离退休、下岗待业人员不断增多，社会各类人员对社区服务和社区管理提出的要求不仅越来越多，而且越来越高。笔者认为，要满足社区居民这种日益复杂、多样和变化的社会需要，单靠社区居委会自治是力不从心的，也不能把应由政府担当的公共服务职能甩给社区居委会。

城市社区与农村社区在人口构成、职业结构、利益结构、人际关系等方面都存在显著差别，因此城市社区治理模式不能简单复制农村村民自治，必须创造性建立适合城市社区的社会特性的治理模式。那么，城市社区治理模式应该如何建构，才能把基层社区民主自治与专业化公共服务有机结合起来？笔者的基本论点是：城市基层自治定位在街道；议行分设落实在社区；社区公共服务的供给以社会化和专业化为基本取向。

应该说，我们的社区建设在基础设施建设和社会化服务方面取得了明显的成绩，但社区自治是空洞的。无论是社区居委会选举，还是民主决策、民主管理、民主监督方面，都缺乏实质内涵。同农村社区的村民自治相比，城市社区的居民自治仍然处于宣传发动阶段。城市居委会面临的最大困难是没钱办事。如果政府停止居委会人员的工资、奖金和事业费，那么居委会体制将顷刻瓦解。而且，居委会没有向居民征收管理费的权力，政府也不能把居委会列入财政预算的范围。在现行的城市管理体制中，把社区自治定位在缺乏任何权力资源的社区居委会，既不合理，也难实现。

为开辟城市基层民主治理的广阔空间，可考虑在街道这个层次建立健全“四个民主”的制度机制。具体的制度设计（见图1）。 

第一、把街道办事处改为街道委员会，由选民直接选举产生的街道委员会成员7-11人。原则上每个自然社区（社区居委会）分配一个候选人名额。

第二、街道委员会实行“议行合一”体制，它既是社区自治机构，又是履行行政管理职能的公共权力组织。街道委员会的运行经费由财政预算保障。

第三、设立街道社区服务中心，为社区居民提供公共服务的基本平台。其物业管理权归街道委员会，进驻其中的各行政职能单位隶属于上级部门，街道委员会有协管权和监督权。

第四、由区政府委派1名街道联络专员常驻街道，设立联络办，专职负责区政府与街道委员会的联络与监察事宜，但无权干预街道委员会的运行。

第五、街道委员会根据各自然社区的实际情况和需要设立办事处及社区服务站点。现行的社区居委会变成社区居民议事组织，基本作用是集中和反映居民对公共服务的批评、意见和建议，不再承担具体的公共服务职能。居民委员会可以直接选举，也可能由户代表选举，甚至可以推选产生，从而使居民委员会真正变成社区民间团体。

结  语

工业化所导致的城市化，城市化所要求的公共产品和服务的有效供给及社区民主自治，是城市管理体制创新的动力来源。城市管理体制创新的基本方向，就是摆脱以治理主体单一为特征的政府垄断，改革政府大包大揽式的公共产品与服务的供给模式，建构以公共产品和服务的有效供给为目标的公共治理模式。

公共治理代表着一种新的发展方向。公共治理并不排斥政府管理，而是强调政府与社会的有效合作，变政府统包式的管制模式为政府与社会合作的伙伴式管理模式。这种合作的管理模式主张将政府的角色定位在“掌舵”职能，即规划、政策、监控，而将公共产品和服务的生产、供应定位为城市公共部门及第三部门的“划桨”职能。

根据发达国家的城市管理体制的改革经验，将纵向分权与横向集权有机地结合起来是制度创新的方向。而城市管理的重心下移，公共产品和服务贴近社会，是推进城市管理体制改革和创新的突破口和基础性环节。

责任编辑：陈海松

Copyright© 2001-2004 上海城市管理职业技术学院