《城市管理》2004-06 返回目录

关于行政区划改革的若干想法

Some Notions on the Reform of Administrative Areas

文:陈为邦CHEN WEIBANG（建设部科技委员会副主任委员，原建设部总规划师）

2000年，党的十五届五中全会正式提出：“积极稳妥地推进城镇化”。2001年,国家“十五”计划纲要明确提出：“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”,“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化的城镇化道路”，要“形成合理的城镇体系”、“有重点地发展小城镇”、“消除城镇化的体制和政策障碍”。2002年，在党的十六大上，江泽民同志指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”城镇化战略的正式提出，是世纪之交发生在我国的一件大事。

行政区划工作关系国家和地区

政治、经济及社会发展的各方面

50多年来，我国在城市发展的指导思想和方针政策上，历经曲折。前30年，计划经济时期，走“非城市化的工业化”道路，国家推进工业化，城市的发展在国家控制下发展缓慢。改革开放以来，市场经济强有力地推动了城市的大发展。城市发展方针从1978年提出的“控制大城市规模，多搞小城镇”，到1980年提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，直到1990年把“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”，并写入了《城市规划法》。这二十多年，国家对大城市的发展规模一直是要求控制，直到严格控制的。在城市户籍制度和土地管理方面，无论是对大中小城市和小城镇的发展，一律都是实行控制的。直到近几年，户籍制度才有了一些松动。

由于长期不能自觉地推进城市化，我国的城市化发展大大落后于工业化的进程，城乡二元化的不合理经济社会结构已经影响到国家现代化建设。中央关于城镇化战略的提出，关于实行新的城市发展方针，即由过去的“控制”发展，到今天的“协调”发展，这是我国城市发展指导思想和政策上的一个历史性的大转变，它对我国现代化建设具有非常重大的意义。

行政区划是国家的一项大政，关系到国家和地区的政治、经济以及社会发展的许多方面。一定时期的行政区划，也是当时国家政治经济社会发展要求的反映。国家的城市发展指导思想，特别是城市发展方针政策，是行政区划、特别是设市工作的基本依据。现在，国家正式提出积极稳妥地推进城市化，实行协调发展的城市发展方针。行政区划工作，特别是设市工作，从指导思想到方针政策和具体工作上，都应当适应这个变化。这项工作做得好不好，直接关系到国家城市化的发展和现代化建设的全局。

城市化是人类生产方式和生活方式由乡村型向城市型转变的历史过程，是工业化和现代化进程的客观要求和反映。中国要实现工业化和现代化，必然要经历由农业社会向城市社会的历史性转变，要经历城市人口占少数到城市人口占多数的历史转变。城市（城镇）数量的增加和城市（城镇）规模的发展将是重要的表现之一。

行政区划要从总体上适应

并促进城市化进程的发展

一、设立建制镇和建制市的问题

建制镇和建制市设置的标准应当适应现阶段我国的国情。当非农产业和非农人口的聚集程度达到一定的标准，即“城”的标准，就应当及时设置镇或者市。新的镇和市设置的速度和规模，应当是国家城市化发展的客观反映。城市化的实质是社会经济结构的大变革，而经济发展又是基础，农民变为市民，关键是成为二、三产业的就业者。行政区划的发展和调整，核心是真实地反映地方经济社会的发展真正达到了“城”的水平。如果设置镇和市的工作脱离了实际发展，就会影响城市化的进展。

关于设置建制镇和市，应严格把握标准。过去，曾经出现过两种问题：一种是人为的盲目设镇。在一个短时期，许多没有达到标准的也设了镇；一种是“停止”和“冻结”，在一个时期，审批工作整个停了下来。我觉得这两种问题今后都应当避免。当前，防止盲目性尤为重要。国家关于有重点地发展小城镇的方针，就是要防止小城镇建设“一窝蜂”、“一哄而上”，要求必须以经济发展作为基础。因此，设置建制镇要坚持标准；由建制镇上升为建制市，成为小城市，也应当有重点地推进，首先是县城，再是发展比较好的镇。

这些年，我国设市城市总的数量由1997年和1998年的668个下降到2002年的660个，主要是因为有些大城市边上的小城市成为了大城市的区。全国设市的总数量今后应当逐步发展和增加，应当积极稳妥地设置新市，这是城市化趋势的客观要求。

另外，我认为应当强调的是，我国现阶段的城乡划分仍然应当保持稳定，即：建制市和建制镇都属于城的范畴，村庄和集镇则属于乡的范畴。在这方面，不应也不能含混。

二、城市的行政区划问题

我国现在的城市，实际上是两种概念的城市：一种是行政概念的城市；另外一种是实体城市，可以说是真正的城市。行政概念的城市，实际上是一个区域，如地级市，实际上是地区，从某种意义上讲，市长就相当于过去的专员；而县级市，实际上是县，从某种意义上讲，市长相当于过去的县长。现在讲某个城市的情况，介绍的统计数，都是行政区范围内的总量，而真正实体城市的情况，又是一个数量。比如江苏泰州市，是地级市，到2002年，下辖4个县级市，总人口500万人，而作为城市的泰州市区，总人口为61万人，非农人口才31万人。还有，国内外不少人认为重庆市是中国最大的城市，因为其总人口达到3000万人，而实际上，2002年重庆主城区（市区）的非农人口是423万人，居全国第6位。现在的重庆市，是既有大城市，又有大农村，实际上是一个省的格局。所以，今天中国城市的概念已经被行政区划概念泛化了，城市作为非农产业和非农人口集中的地方这个基本观念已经被现在的“区域”城市的行政概念混淆了。这种设市区划，使得国家统计、社会认识、科学研究、对内对外宣传等许多方面产生混乱。现在看来，过去的“市带县”也好，“县改市”也好，都不是很成功的。

我们应当根据国家城市化和现代化发展的要求，重新研究制定新的城市行政区区划办法。这项工作头绪繁杂，但我认为核心是行政区划应当充分体现“实体城市”的特征。总结历史经验，不能简单地搞“切块”设置市，形成“蛋黄”“蛋白”（“蛋黄”是城市，“蛋白”是农村）。

作为过渡，是否可以设想，试行在市的行政区范围内先划出一种“城市地区”，“城市地区”内一切统计纳入实体城市范围。国家可制定“城市地区”的标准：以单位土地上所积聚的非农产业和非农人口数量以及基础设施的覆盖程度为基本条件。在发达地区，比如长江三角洲、珠江三角洲、京津等地区，城市化水平比较高，有些市的全部地区都可能划入“城市地区”；而在中西部，许多城市的大部分地区将仍然属于乡村地区。这样，国家在统计制度上，可以制定反映“实体城市”的一系列指标。这样，许多城市将来可能是两套指标：一是行政区的，一是实体城市的，以便比较真实地反映地区和国家城市化的真实水平。当然，这只是一种设想。

由于我国人口众多，城市人口规模的分类，也应适当调整。比如按照市区非农人口计算，是否可以按照以下标准划分：30万人以下为小城市，30万至80万为中等城市，80万至200万为大城市，200万以上为特大城市。

三、城市密集地区的行政区划问题

现在，城市密集地区的有些城市之间，往往产业结构雷同，基础设施重复建设，在争取项目的过程中，有的甚至恶性竞争，这既不利于区域的协调发展，也不利于城市本身的发展。解决这些问题，既有赖于市场经济的充分发展，也需要国家的宏观调控，比如区域规划的指导，目前应发挥区域城镇体系规划的作用，还需要发挥行政区划的作用。

有专家提出建立大都市区行政组织，从行政上实行集中统一管理来解决问题，我认为目前并不现实。应当在加强协作和加强协调两方面下功夫，而不宜过多地寄希望于实行区划调整。当前特别需要城市之间（省市之间）加强沟通、加强交往，互相协作。在这方面，近一个时期以来，长江三角洲有关省市政府之间的密切交往与合作，给我们很大的启发。他们的做法是值得肯定的。当然，在重大问题上，上级政府是有责任进行协调的，这正是国家宏观调控的基本任务之一。

责任编辑：王缙