高速公路民营化与日本政治

The Privatization of Expressway and Politics in Japan

文：俞慰刚 YU WEIGANG(华东理工大学行政管理系副教授）

1995年的神户大地震摧毁了大片高速公路。7年后，日本高速公路又面临挑战，这就是日本高速道路公团民营化问题。由于此事牵涉日本社会的政治、经济等各个方面，在日本政界掀起轩然大波，并关系到小泉政府的改革之船能否抵达彼岸，成为世人关注的焦点。

高速公路与日本政治

从1954年起日本政府开始道路建设，资金来源主要有三种：一、国库支出，占全部资金的大部分，主要来自于汽油税、石油煤气税和一般财源；二、地方经费，主要来自于地方道路税、石油煤气税、轻油交易税、汽车所得税及一般财政支出；三、财政的投融资。

日本最早的高速公路建成于1965年，目前日本高速公路总长度已达7122公里，基本形成贯通全国的高速公路交通网。日本远期高速公路建设计划为11520公里，近期计划为9342公里，也就是说，还有2220公里的近期建设任务没完成。关于完全实施这一计划的必要性，日本朝野是有争议的。有的地方原先已有高速汽车专用道，但为了保证道路建设者不被裁员而采取提前施工的方式，对规划中的若干年以后的高速公路任务进行提前建设。问题是这些高速公路建成后利用率很低，对于驾驶者来说，与其花钱走快不了多少的高速公路，还不如走不花钱的高速汽车专用道。

高速公路建设具有明显的政治因素。日本的政治家大多是由故乡的选民选举的，议员们为故乡争取到重大建设项目，意味着金钱流入和就业机会，也意味着选票增加，因此一位民主党议员说：“道路是沥青的广告”。一位熟悉地方行政事务的记者说，道路族之所以要将高速公路拉到自己的故乡去，是因为还可以以高速公路为起点，使国道、市村镇道路的修建成为可能。这样高速公路的枝叶部分也就能挣到钱了。于是，道路及桥梁就与为此作出“贡献”的议员的名字连在了一起。

同时，道路又是政治资金来源。政治家并不直接从道路工程中拿钱，而是在建设道路的名分下为自己张罗资金，其运作十分简单：道路计划颁布后，政治家要求工程公司让自己的后援会所属的建设公司投标，中标后建设公司将承包金额的3%作为政治献金予以回报。所有关键内容全由电话搞定，不会留下任何把柄。政治评论家屋山太郎指出：“道路对于政治家来说是确确实实的资金来源，而且是只有执政党才能拥有的。与意识形态与政治理念丝毫没有关系，是一个只有金钱的世界。”一旦道路建设减少将直接影响政治资金来源。

道路公团与七人团

日本高速公路能在短短几年就取得很大成就，主要有两个原因，一是日本国内处于经济高速增长时期，投资力度较大；二是高速公路的建设和管理都是由国家和地方政府投资的，而且国家投资占很大比率。围绕道路建设和管理，日本政府在1956年成立了日本道路公团，这是一个由政府出资，由建设省监督管理，由建设大臣任命总裁的特殊法人。随后又建立了首都高速公路公团、阪神高速公路公团和本州四国公路桥公团。日本政府垄断了整个日本高速公路的建设和管理市场，同时，高速公路的建设大军（不仅拥有大量劳动者，还拥有大量从建设省退下来的干部）也成了政府的有力支柱，并拥有左右政府或执政党权利的力量。这一势力在日本被称之为“道路族”，著名政治家田中角荣、金丸信、竹下登、古贺诚等都是“道路族议员”。自民党为了巩固自己的统治地位，长期以来都非常重视这一势力，而“道路族”出于自己的利益考虑，长期依附于执政党。

由于国营方式效益不断恶化，1964年日本高速公路出现亏损， 1985年债务额达22兆日元，相当于营业总额的7倍，2002年上升到40兆日元。为了清偿道路公团所负的巨大债务，2001年12月19日，日本内阁通过《特殊法人等整理合理化计划》，根据这一计划，将废除4个公团组织，重组成5个公司，把高速公路建设管理推向民间。由于道路公团与日本的政治有着千丝万缕的关系，这一决定使得首相与道路族议员之间产生尖锐的矛盾。为此小泉首相设计了一个由7人组成的道路公团民营化促进委员会，专门负责处理民营化过程中的矛盾和问题。促进委员会委员长为新日本制铁会长今井敬，成员由武藏工大、中村英夫、石原伸晃、猪濑直树、松田昌士等知名教授、专家、作家和政府官员组成。

然而七人团内部的意见也不统一，委员长今井敬、道路工程学专家中村英夫认为道路建设必须国家经营，反对道路公团民营化，也反对停建高速公路；尽管如此，团内改革主张还是略占上风。小泉首相不无担心地对七人团之一、行政改革大臣石原伸晃说：“七个近侍相互协力守住了村子（引用黑泽明导演的电影《七个近侍》），而不是互相砍杀。希望这一点不要有什么误会。诸位都是有能力、有见识的人，所以请你们共同负责拿出一个好的结果来。”最终，主张改革的委员们利用委员长不在，以半数以上的形式通过了一个包括降低高速公路使用费的改革方案，从中也可看出改革步履维艰。

道路公团民营化前途艰难

道路公团民营化的焦点在于高速公路计划剩余建设目标问题。在一个有许多自民党高官、众议院议长出席的“要求促进道路整备紧急全国大会”上，自民党道路调查会长古贺诚指出：“9342公里中残存的2300公里（实际为2220公里）应早期完成，从计划、建造到管理都是国家的责任，这一点应该在国会上加以明确。”而在国会内部召开的执政党高速公路建设促进议员联盟会上，前政策调查会长龟井静香强调说：“没有国会议员参加的机关来决定包括（高速道路建设的）先后程序在内的全面否定，这样的事正是对议会制民主主义的否定。这是要坚决反对的。”从中可以看出，执政党与立法部门联手摆出与小泉及道路公团民营化促进委员会对着干的态势。

道路族和地方团体纷纷登台，为取得最后的由国家出资的高速公路建设权争先恐后。此时，又牵出一个《高速公路建设的优先顺序一鉴表》是否公开发表的争论。《高速公路建设的优先顺序一览表》是一份按照建设中高速公路的可行性和事业的影响效果等项目进行打分，并进行综合评估的表格。由于涉及到大家最关心的高速公路建设与自己所在地区的利益关系，因此，中村英夫教授认为现在发表这个一览表将会引起不必要的混乱。众所周知，中村英夫教授是七人团中主张道路建设进行下去的道路工程学专家，而不公开发表一览表，人们会认为还未形成阻止体系，无用的高速公路建设也就不会停止。

国土交通省一方面要配合道路公团民营化改革，一方面又不能完全停止高速公路建设，决定从2003年起改变高速公路建设管理办法。原先做法是将邮政储蓄等资金作为财政投融资的资金借给道路公团；再由道路公团作为建设费投入到高速公路建设单位；道路公团则以高速公路使用费来归还邮政储蓄。现在改为直辖式高速公路建设体系，即把汽油税等道路特定财源作为财政预算分配给国土交通省，再由国土交通省作为建设经费投资于高速公路建设单位。这样一来，道路公团的作用就被废除了。

日本政府的改革措施，将国土开发干线汽车道建设审议会由首相咨询机关改变为国土交通省咨询机关。为保证公正、公平，审议会决定由10位学者和10位议员组成，其中学者由国土交通省任命，议长则在学者中产生。道路族议员对“学者”任命十分关心，甚至直接给国土交通省打招呼：“不要把一些奇妙的人弄到里边来。”干预和控制的用意昭然若揭。

再回到日本高速公路建设计划，该计划制订于1987年日本泡沫经济高涨时期，当时建设省在“均衡地开发国土”的口号下拟定了这一计划，从今天的角度看，很多线路已没有建设必要。因此有学者提出有必要进行研究和认定，明确优先建设的顺序，在直辖高速公路的选定过程中排除来自政治方面的干扰。这是来自社会的呼声。

尾 声

若要富，先修路。道路是国民经济的命脉，但在经济社会中，道路投资的最终衡量标准离不开投资的效益问题。在泡沫经济时期，对大规模的投入不计产出，到了泡沫经济崩溃的今天，就入不敷出，难以为继了。日本政府除了对道路公团进行民营化改造，同时还决定于2004年度停止对四公团的财政融资。2005年以后，民营新组织将在民间发行由政府保证的债券，以确保必要的高速公路事业的建设经费。

日本高速公路建设管理的改革，除了经济杠杆作用还有政治背景因素，道路族不会自动放弃利益和权利，在相当一段时期，道路建设和管理仍将是日本行政改革的重要内容。

责任编辑：欧阳忠伟

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