正视灾害风险 确保世博安全

Facing up to Disaster Risks to Ensure the World Expo Safe

文：李文艺 LI WENYI（同济大学上海防灾救灾研究所所长，教授）

城市综合抗风险能力是城市综合竞争力的一个重要组成部分。上海市在成功总结抗击SARS经验之时，还应对潜在城市灾害源进行深入分析，以确保2010年世博会的安全、成功，进一步促进上海的社会经济可持续发展。

假如忽视城市抗风险

能力，那末上海城市的

综合竞争力仍是脆弱的

大城市集聚了大量的人口和财富，加上供电、供(燃)气、电讯、交通等生命线工程系统的密切联系，“牵一发而动全身”，一旦遭遇重大的自然灾害和人为灾害，由于灾害链的影响，必将造成巨大的人员伤亡和经济损失，甚至殃及临近地区和“下游”产业，有人称此种现象为城市灾害社会影响的放大效应。2000年3月，北京等33个世界大城市的市长们在法国开会并签署的《巴黎宣言》告诉我们：一是在世纪之交，全世界大城市的市长们共同关心和担心的是城市的安全，政府应努力在新世纪里减轻灾害对城市造成的危害和损失。二是政府减灾管理能力的评价指标体系包括面临重大灾害时的决策能力、指挥能力、组织能力，协调能力、应变能力和执法能力。只有在平时不断增强政府减灾综合管理能力，才能在重大灾害来临时发挥预期的作用。三是发达国家的首都也没有解决好城市减灾管理问题，更何况安全科技水平不高的发展中国家。进入新世纪后，以美国“9·11”事件为标志的城市反恐斗争，使得城市安全、特别是大型公共活动的安全防御工作格外受到重视。上海自改革开放以来，虽然取得了城市基础建设的巨大成绩，城市防灾减灾的综合能力得到明显增强，面对重大事故(包括1999年4月韩国坠机事故，以及最近抗击SARS等)的处理效果和效率得到了国内外有关方面的好评，但还应当看到存在不足。这些年上海没有经受台风正面登陆袭击或中强地震破坏等重大灾害事故的考验，在城市减灾管理的硬件、软件设施上与发达国家相比还存在不小的差距，所以切忌自满。

现在大家都在考虑怎样尽快增强上海综合竞争力，假如无视上海的潜在灾害威胁，忽视城市抗风险能力的增强，那么上海城市的综合竞争力仍然是相当脆弱的。本文谨对上海市减灾管理谈谈看法；并从加快立法，强化管理，重视灾害信息积累和防治技术的研究，以及保障防灾减灾资金投入等四方面提出对策建议。

上海市的潜在灾害

分析及有关对策建议

根据上海防灾救灾研究所2001年《面向21世纪的上海市城市防灾减灾管理研究》，上海市的潜在重大灾害（不包括战争及重大社会治安事故）可分为风灾、水灾、震灾、火灾、建筑结构老化致灾、地质灾害、化学事故灾害、潜在城市环境灾害、通信信息灾害和地下空间与生命线工程中的灾害等十类。现就各自的灾情、成灾原因、发展趋势、对城市的危害以及有关防治对策建议分别概述如下。

风灾灾害。上海因地理条件和地形特点，易受台风、热带气旋、龙卷风和寒潮风的侵袭。建国以来，使上海市遭受经济损失逾10亿元的风灾就达15次，几乎每年都遭受程度不同的损失。

除了风、暴、潮三碰头综合性灾害外，风灾损失主要来自三方面，即对城市工程承重结构(如房屋结构和堤坝等)的破坏，导致非承重结构(玻璃幕墙、大型广告牌、悬空支架等)的倒塌或损坏，由于大树和电杆倒塌引起的大面积停电次生灾害。防治风灾主要是对新工程严格按设计标准建设或对原有工程结构(特别是大跨度屋盖结构)进行抗风能力鉴定。为了全面提高上海市的总体抗风灾能力，有必要及早制定《上海市防风减灾规划》和《上海市玻璃幕墙与大型灯箱广告牌抗风安全性管理条例》。

    龙卷风除了具有一般飓风的破坏特点外，还能将物体吸到空中摔下。20世纪50年代，龙卷风曾将一个大油罐从浦东吹到浦西杨浦区军工路。据历史记载，浦东国际机场附近曾遭受龙卷风袭击。当浦东国际机场二期扩建工程竣工后，若达到年平均客流量8500万人次的话，就相当于一年365天，每天每分钟需要起降一架客机，而且每架飞机搭载需160位乘客以上。世博会期间，估计将有6000万国内外观众进出上海，因此世博会期间浦东机场预防龙卷风袭击将是一大课题。如果龙卷风袭击浦东国际机场，将飞机从停机坪上吸起并摔下、或龙卷风夹带着各种物体打击飞机外壳，都会给飞机造成损坏；就算事先采取保护措施，也将导致大量航班被打乱、延误！因此应当及早制定预案，在应急管理上将有关机场资源和包括飞机转场、乘客转机的交通调度手段加以统一考虑；在安全科技方面，增强浦东国际机场周围Doppler雷达的探测能力，提高预测、预报龙卷风的成功率。

水灾灾害。上海频遭洪涝灾害既有自然因素，也有人为因素。风暴潮和源自太湖的洪水过境往往是引起水灾的主因。人为因素则包括大规模填浜造地、过度抽取地下水引起地面沉降、河道疏浚不及时、泵站排水系统容量不足、部分防汛墙设防能力较低以及防汛设施老化等。据1998年的潮位分析，1984年批准的千年一遇水位在黄浦江下游地区已降到200～250年一遇，中游地区已降到100年一遇，表明目前防汛设施的实际设防标准并不高。虽然暴雨、天文高潮位、海平面上升和台风夹击等自然因素目前还难于驾驭，但人为因素应当可以制止和排除。在水灾防治方面，笔者认为开展改造市区排水系统的规划研究，重新确定市区防汛墙及重要海塘堤岸的合理设计，对旧有防汛设施老化程度的评估研究，对市区和郊县防洪设施工程体系的管理研究等，对于制定《上海市防汛减灾规划》和编制“上海市水灾灾害预警及防灾对策软件”是十分必要的。

地震灾害。地震属于发生频度不高，一旦发生危害极大的灾害。据专家预测：不能排除未来十年上海遭受地震破坏的可能。地震引起的房屋倒塌、生命线工程系统破坏，并由此引发严重次生灾害是造成人员伤亡和经济损失的主要原因，目前上海市还有上亿平方米的建筑达不到抗震要求，砂土液化对供水、供气管道、防汛墙与高架交通系统的破坏也令人担忧。今后十年内上海将举办世界大学生运动会（2007年）、世博会（2010年）等重大活动，需要确保安全，所以对全市抗震防灾形势要有清醒认识。最近，市科委社会发展处召开了关于进一步增强上海市防震减灾综合能力的研讨会，组织有关委、办、局和高等院校、研究机构联合攻关。市建委科技委正在对工程抗震等一批研究成果进行验收和清理，旨在加强规范管理。笔者相信，只要我们认真贯彻“三个代表”重要思想，坚持从讲政治的高度和全局的角度未雨绸缪地做好防震减灾各项工作，就一定能收到使地震损失降到最小的效果。

火灾灾害。城市火灾是一种发生频度较高的灾害。根据对1992～1997年期间上海市火灾灾情的调查研究，上海市消防力量对于一般性火灾的扑救效率已经达到比较先进的水平，2002年全市没有发生一起特大恶性火灾事故。而在上海属于“一高一低”(高层建筑4000多幢、超高层建筑近200幢及大量地下建筑);“一楼两所”(老式居民楼，公共聚集场所和易燃易爆场所)；“一大一小”(重大工程，“三小单位”)；“一江一河”(黄浦江，苏州河上轮船)的地方却不同程度地存在火灾隐患。对于超高层建筑、地下建筑及黄浦江水面大火等特殊火灾事件，尤其是对于可能发生的地震次生火灾的扑救还缺少必要的技术准备。全市建筑物内的消防硬件设施合格率从1997年的38%提高到2001年的62%，但要解决余下的38%不合格率难度极大。上海市消防局现在基本完成了市、区县两级重点防火单位的消防应急预案，其中相当一部分已经仿照浦东金茂大厦的模式，编制了扑救火灾的计算机辅助决策系统。最近，上海市消防局联合上海防灾救灾研究所等单位，正编制地铁枢纽站突发事件的应急处置计算机软件。

笔者认为应对本市消防管理的法制化、智能化和消防技术的改进提出针对性较强的研究目标，建议制订《上海市火灾危险性评估规程》与《建筑物性能化防火设计规范》。还应当针对2010年世博会主要场馆的具体情况，从硬件和软件两方面加强消防救灾能力。

建筑工程结构老化致灾。建筑工程结构老化主要指由于混凝土材料炭化、开裂，钢筋锈蚀、疲劳，砖混结构材料风化、墙体开裂，以及木结构腐朽、干枯等导致结构材料性能逐渐变差，承载能力不断减弱的现象。在环境污染严重的城市里，建筑工程结构老化得更快也更严重。建筑结构老化一般不会直接造成突发性灾害，但在不利荷载等外力作用下，容易发生突然破坏并造成灾害。据统计，美国每年因混凝土中钢筋锈蚀造成的损失达数百亿美元；英国1974～1989年间用于修补英格兰中部11座高架桥的费用高达4500万英镑，相当于其造价的1.6倍。日本著名的新干线使用不到10年，就已出现大面积混凝土开裂和钢筋锈蚀现象。上海市这类现象也同样存在，杨浦大桥与南浦大桥前一阶段因连续超负荷运行，加速了承重构件的疲劳与老化。至于大量高层建筑外挂的玻璃幕墙的结构胶或铝合金部件的老化问题，将越来越成为城市高空坠物一大危险。考虑到今后城市基础设施的长效管理需要，应从资金投入机制、重大工程安全可靠度检测到关键技术措施开展研究。

地质灾害。地质灾害是指对人类生存和社会生活构成危害的地质现象。对本市而言，主要有地面不均匀沉降(简称地面沉降)、海平面上升、地震诱发砂土液化、地裂缝和震陷灾害等。其中地面沉降和海平面上升不仅会引发洪涝灾害，而会因海水入侵导致地层盐渍化，恶化城市生存环境。根据中科院在国际联测中获得数据表明，上海地区地壳以每年0.1～0.16厘米的速率下沉，同时由于温室效应引起地球两极冰山融化又导致海平面以每年0.20～0.22厘米上升，加上地下水过量抽取引起的地面沉降，上海每年相对海平面上升速率约为0.64～0.78厘米。到2010年，上海地区的相对海平面上升速率可能高达0.92厘米。如果能对地面沉降予以控制，则2010年后每年相对海平面上升速率可减缓为0.86～0.89厘米。问题是海平面的累计绝对升幅仍将十分可观，因此有必要加强对这类地质灾害的研究并提出防治对策。

化学事故灾害。化学事故灾害往往是由于有毒有害物质(包括放射性物质)的泄漏引起的，此外在遭受地震、火灾时也可能伴随发生化学事故灾害。上海市涉及生产、储运有毒有害物质的企业超过15000家，有毒有害物品种7500多种，日运转量近9万吨，燃气、燃油的日运转量57万余吨，还有1400余个放射源。在上海这样一座特大型城市里，人口密度、建筑密度和财富集聚程度均很高，稍有不慎，就会酿成大祸。我们建议针对存在的问题，一方面制定切合实际的应急预案，加强防治化学事故的宏观管理，开展快速堵漏材料与堵漏技术的研究，并在公安部上海消防科研所有关特种机器人研究成果的基础上进一步开展应急处置的应用开发研究。

    潜在城市环境灾害。环境灾害可分为突发性污染和渐进性污染事故灾害。两类灾害都具有潜在性、多样性、关联性和危害面广的特点。笔者主要就上海市大气污染和水污染谈谈自己的认识。上海市区的大气污染主要来自机动车辆的尾气排放、工厂锅炉排烟及由气候条件造成的雨雾。其中雨雾会引发多种病症，空气中的气溶胶有害人体健康；上海市区地面水体长期受工业污水和生活污水侵入呈综合型有机污染，主要为化学需氧量、氨氮、石油类和总磷等。地面水体的严重污染不仅造成河道常年发臭、近海海面赤潮，影响市民生活质量和引发疾病，而且污染浅地层地下水系，加速地下管道和桩基的腐蚀，引发工程事故。应当说，近年来已在机动车尾气排放、苏州河治理、市区大规模绿化方面取得了明显的进步，但离国际一流大都市的环境标准还有较大差距。比如，上海白龙港的合流污水排放管远比美国加州圣地亚哥市的短，人家直接排入太平洋，而我们几乎就排放在长江口。问题是长江三峡水库建成后下泄水量减少，能否冲淡或稀泽排放的污水？海潮的顶推对污染水体的内侵有多大影响？要不要将原来的排污管接长？等等。建议开展对比研究，认真吸取国内外的经验教训，并加强上海市环境污染综合防治规划的基础研究，严防世博会期间发生大面积突发性环境污染。

通信信息灾害。上海市政府在1994年提出，要2010年以前建成地区性“信息高速公路”。经国务院批准，1999年10月上海建成信息宽带网和IP宽带网的主干网工程并投入运行。市内智能化建筑及智能化小区如雨后春笋，生机勃勃。如电子邮件(e-mail)、远程教育(e-education)、 远程医护(e-medicare)、 远程企业管理(e-business)、 电子商务(e-commercial)、长途通信(e-communication)、电子政府(e-administration)、航空机票计算机网络管理(e-airline ticket)等等。社会及城市管理对信息技术的需求和依赖正日益深化。现代通信与信息技术在给人类社会发展带来宝贵机遇的同时，也潜伏着可能因通信信息系统发生差错而给现代社会经济带来重大的，甚至是毁灭性的灾害。这种“差错”可能来自误操作、来自硬件设备上某个元器件损坏，也可能由于地震、洪水、大火、飓风、雷击等自然灾害造成数据中心或票务系统的瘫痪。由于微电子设备的额定工作电压和额定工作电流低弱，极易遭到外界强电磁干扰的破坏；随着互联网技术的发展，产生了黑客入侵或以电子垃圾、病毒堵塞破坏计算机的危险。城市的无线通信网或计算机金融系统遭到破坏，将会导致城市甚至整个区域的瘫痪。所以微电子设备及其系统的安全问题越来越受到人们的重视。今后还要严防刑事犯罪和军事对抗造成的通信信息灾害。上述灾害有的已经在社会信息化程度较高的美国、日本、我国香港等地区发生过，尤其值得我们高度警惕。

信息化与智能化的发展，至今还没有在建筑结构设计与建筑装潢的规范管理上反映出来，结构工程师所熟悉的是按结构受力条件，设计钢筋的配置；电气工程师按照用电的功能需要，设计电路布置。但是，这些钢筋和电线对于电磁兼容的环境影响如何？世博会主会场中的电磁兼容环境有没有一个合理的规划？研究解决这一问题不仅关系到许多智能化设施的安全，而且直接反映了我们安全科技水平的高低，并影响到今后信息化工程的发展。

地下空间与浅埋生命线工程的灾害。上海市地下空间的开发，早期以人防工程为主，1980年代以来逐步走上与经济建设相结合的轨道，使用功能与建设规模不断扩大。随着地铁一号线、二号线的开通，地下商业街、地下车库和地下变电站投入运行，使地下空间的连通和开发利用进入了一个新阶段。由于具有平战结合、节约能源和地面污染小的优势，包括地铁、越江隧道的地下建筑将成为未来城市基础设施建设的重要组成部分。发达国家的经验教训表明，火灾和涝灾是造成地下空间损失最大的两种灾害。如前所述，上海防灾救灾研究所正与上海市消防局开展这方面研究。

浅埋生命线工程包括地下煤气和天然气管网、供水管网、电缆、通信光缆、以及地下共同沟等。浅埋生命线工程的灾害主要由于违章施工、设施老化、地震破坏等因素引起，受害的往往不是一个单体而是群体。实践表明，地下共同沟一般具有较强的防灾能力。

目前上海防灾救灾研究所负责并正在研究和编制的《上海市地铁工程抗震设计指南》，有望改变长期来本市缺乏地铁工程抗震设计规范的被动状态。

正视灾害风险，确保世博安全

说话说，“天有不测风云，人有旦夕祸福”。我国古代思想家老子说过“祸兮福所倚，福兮祸所伏”。上海举办世博会表明我们具备了较强的竞争力，但不能因此而麻痹大意。只有居安思危，正视灾害风险，并积极采取有效措施，才能确保世博会的安全。

总的来说，一是“十五”期间，上海市的人口和经济总体规模仍将有所上升，脆弱的生态环境系统短期内难以得到根本改观，城市灾害和事故隐患依然存在，一些新致灾种隐患还可能出现。灾害所造成的绝对经济损失和社会影响有进一步上升的趋势；二是“十五”期间，政府对减灾管理和调控的力度将不断加强。“依法治市”的力度不断加强，将使减灾行业依法行政水平显著提高。但改变现有的单灾种管理模式，建立综合减灾管理体制还需要一个过程。减灾管理水平滞后于城市建设和发展水平的现状还无法迅速改变; 三是在西部大开发和长江流域联动发展的背景下，上海与其他省、市、区减灾合作的重要性将得到广泛重视，但建立协作机制面临着政策、资金、技术、人才及“区域保护”观念等各种因素制约; 四是“十五”期间，随着国际化进程的加快，上海市与国际间减灾交流和合作的广度、深度等将大大超过以往。除引进一些必需的先进技术和装备外，国外先进的减灾理念、思想和战略也将逐步得到消化吸收，本市防灾救灾科研工作将进一步与国际接轨; 五是城市基础设施的逐步完善和高新技术尤其是信息技术的迅猛发展，将给防灾减灾手段的发展和完善提供了物质基础和技术支撑。但是，如何使先进的科学技术在防灾救灾领域中开花结果，则需要科研、管理、救援部门密切合作才能成功。

笔者衷心希望对城市灾害的防治从加速立法，强化管理，重视灾害防治的研究和积累数据，以及保障投入等四方面有所前进，也愿意为开好2010年世博会、为上海更美好的明天奉献自己一份微薄的力量。

责任编辑：欧阳忠伟

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