2010年上海城市管理行动纲要

The Action Outline of Shanghai Urban Management in 2010

文：《上海加强现代化城市管理行动纲要》课题组

加强现代化城市管理，是推进上海经济社会发展的基本保障，也是成功举办2010年世博会的重要前提。在“世博会与上海新一轮发展”大讨论中，市建设党委、市建委认真研究和组织编制《上海加强现代化城市管理行动纲要》（以下简称《行动纲要》），以推动城市管理上一个新台阶。

城市管理是一个内涵丰富、包容广泛的大系统。《行动纲要》所指的城市管理，范围主要包括城市基础设施和市政公用服务领域，涉及水务、城市交通、房地资源、住宅、市政、绿化、市容环卫、港口、建筑,以及相关的规划、环保、公安等管理行业。

《行动纲要》的逻辑思路

一、分析管理基础，认清阶段特征

客观分析上海城市管理现状，科学判断城市管理阶段特征，是制定《行动纲要》的基础。20世纪90年代以来，上海城市管理基本适应大规模城市建设的需要，水平不断提高：

一是“两级政府、三级管理”体制成效显著。二是“政府主导、市场化运作”方式初步形成。三是“标本兼治、重在治本”长效管理逐步推进。四是“重点突破、阶段推进”策略取得成效。

但是，上海城市管理总体上还比较粗放，系统性、整体性、综合性亟待提高。在认识上，重建设、轻管理的倾向比较普遍，管理投入缺乏计划，公共财政支出不足。在体制上，存在着部门分割、职能交叉、界面不清等问题。在方式上，主要依靠政府政令组织管理，经济、法律和宣传教育等综合方式运用不够，社会中间组织发育滞后，社会市民参与管理的广度、深度有待拓展。在手段上，主要依靠传统手段，信息技术运用大大滞后管理需要，定性管理普遍，定量管理缺乏支撑。此外，还存在管理程序不够清晰，决策的科学性、民主性不够高，工作中还不同程度地存在主观意志等。

新一轮城市发展中，上海城市管理面临着“硬件”需要继续建设完善，“软件”亟待改善提高的要求，城市管理既要保障大规模建设顺利推进，更要服务于城市布局调整和城市功能整体提升。一方面，大建设提供的高质量城市基础设施，将对城市管理提出新的更高要求。按照系统、网络、枢纽和功能要求建设的轨道交通、高速公路、越江交通设施及环境建设等项目，不仅建设过程要求高效率的管理，设施建成后更需要先进的管理，使其发挥最佳运行效能。另一方面，现有城市基础设施的优化运作，将要求城市管理手段不断更新。随着城市基础设施容量不断扩大，市民对城市交通、环境、居住等质量要求日趋增强，网络化管理和动态调控需求也越来越高，将促进城市管理从定性变为定量、静态变为动态、单一变为综合，增强管理科学性，进一步提高城市的运行效率。

二、把握发展方向，选准发展突破口

到2010年的上海城市管理，是一个特殊阶段。它的特征可概括为：一是处于传统粗放型走向现代集约型的城市管理转化阶段。城市管理在原有基础上，加快走向集约型、精细化，然而，在转型过程中，将程度不同地存在粗放型管理的痕迹，某些领域的集中整治还必不可少。二是处于上海大规模功能性建设时期的城市管理提高阶段。建设和管理紧密相连，城市管理有赖于大建设提供的设施基础，管理又统领建设，要按照管理的目标要求来安排建设规划、建设项目乃至组织施工。三是处于服务社会经济发展为主的城市管理创新阶段。城市管理紧紧围绕“发展是第一要务”，着重在提高城市运行效率，完善城市服务功能，改善城市环境质量，保持城市风貌特色，增强城市防灾减灾能力等方面为发展提供新的管理支撑。

进入21世纪，城市正在发生新的变化，城市管理的理念和实践面临着变革与创新，未来城市管理大致会出现以下发展趋势：一是在城市管理中，体现以人为中心，从对人、财、物等“硬件”为重点的管理转向以知识和学习等“软件”为重点的管理柔性化趋势。二是在城市管理中，把管理的决策、执行和监督建立在数字化、自动化基础上的管理数字化趋势。三是在城市管理中，不断完善民主制度，扩大市民参与，增强管理透明度的管理民主化趋势。

城市管理“三个趋势”是有机统一的整体，其中信息化管理是关键。以信息化作为现代化城市管理突破口，通过信息化管理内在的系统性、网络性、程序性和透明性等要求，推进城市管理资源优化整合，管理流程科学再造，管理主体多元参与，并不断深化管理体制机制改革，这是提高城市管理水平的有效手段。上海城市管理的信息化尽管起步较晚，但起点较高，已初步建成硬件基础设施框架，软件建设也在加速发展，和世界上一些发达城市相比，上海这方面基础并不落后。选择信息化作为突破口，也是发展上海后发优势，实现城市管理跨越式发展的基本途径。

三、确定发展目标，安排阶段推进

现代化城市管理是一个不断发展、逐步完善的过程。围绕世博会的举办，《行动纲要》目标设置到2010年，分三年、五年、八年三个阶段组织实施：2003年～2005年，主要是整合资源，奠定基础；2003年～2007年，主要是理顺机制，形成框架；2003年～2010年，主要是提升功能，基本形成。

到2010年，上海城市管理的总体目标是：坚持科教兴市,贯彻国际化、市场化、信息化、法治化基本要求，以城市管理信息化为突破口，优化管理程序，整合管理资源，推进体制机制创新，扩大社会市民参与，走城市管理跨越式发展之路，“城市管理数字化”基本形成，达到国内领先水平和发达国家中心城市平均水平。

——基本建成城市管理对象、管理过程和管理评价数字化的城市管理决策支持、执行支持、监控支持新模式。以上海城市地理信息系统为基础平台，深化城市建设和管理领域信息化应用系统建设，实现信息传输畅通，信息资源共享，信息维护扎实，促进城市管理手段创新、模式创新。基本形成数字化为标志的现代化城市管理格局。

——基本建成体制协调、运作高效、方式先进的现代化城市管理体系。政府职能界面科学，层级管理有机协调，法规框架比较完善，综合执法效能突出，创新行政决策、执行、监督三分开机制。城市管理中间组织较为发育，社会市民参与管理广泛，监督有效。基本形成规范有序、结构合理、开放透明、富有活力的现代化城市管理格局。

——基本建成符合“四个中心”要求和具有国际水准的现代化城市管理设施基础。总体建成上海城市1小时交通圈，努力构筑长江三角洲3小时交通圈，积极构筑生态型城市框架，基本完成旧区改造任务，全面建立服务供应保障和城市安全运行体系。基本形成城市运行安全高效、市民安居乐业的现代化城市管理格局。

到2007年的目标是，初步建成以“城市管理数字化”为标志的上海现代化城市管理框架:

——城市管理信息化基础设施逐步完善，网络化应用环境基本形成；

——城市管理各项资源有机整合，系统性增强；

——城市管理领域突出矛盾有效缓和，协调力提升；

——城市管理体制机制初步理顺，效率效益提高。

到2005年的目标是，实现两个突破，抓好三项工作，力争在五个重点领域形成创新点：

——实现两个突破。一是实现城市管理由传统管理方式向信息化管理方式的突破;二是实现城市管理五个重点领域体制机制创新的突破。

——抓好三项工作。一是强化城市管理信息化基础设施建设;二是积极推进城市管理中的信息化应用;三是按照信息化管理方式，试点实施管理流程再造。

——形成五个创新点。一是在城市交通管理领域，建设内环线内中心城区道路交通信息采集系统，创新形成运用智能化实施交通诱导和调节的管理方式: 二是在市容环境管理领域，建设市容环境动态监测系统，创新形成“一线通”等促进社会市民有效参与的管理方式;三是在旧区改造管理领域，建设相关城市遥感技术监控系统，创新形成有序进行旧区改造的管理方式;四是在服务供应保障和安全管理领域，建设快速抢险信息系统，创新形成城市基础设施和服务供应领域救灾抢险的管理方式；五是在综合执法领域，建设中心城区重要街区、景观道路市容市貌动态监察信息系统，创新形成监察及时、处置高效的管理方式。

四、抓住重点，形成创新亮点

城市管理领域广泛，问题众多，必须突出重点，带动一般，抓住关键，形成突破。从涉及的领域来看，《行动纲要》重点突出市民关心、领导关注、与社会公共利益密切相关的城市交通、市容环境、旧区改造、服务供应保障和安全、综合执法等城市管理领域。从解决的问题来看，则重点放在以管理信息化领先，带动管理资源整合、管理机制整合，以提高城市管理效率和管理水平。

三年行动计划的主要内容

2003～2005年，是实施上海现代化城市管理目标的关键时期，既要衔接上一轮城市管理和环境建设的某些工作，又要起步实施新一轮城市管理各项任务。以信息化管理为突破口，整合现有资源，解决突出矛盾，切实抓好这三年的工作，对于全面完成到2010年城市管理目标有着重要意义。

一、城市交通管理 

(一) 基本情况

20世纪90年代以来，上海城市交通设施获得大幅改善和增加，上海城市交通管理水平不断提高，努力缓解乘车难、道路拥堵等矛盾，促进了城市经济和社会的迅速发展。然而，上海城市交通还存在一些突出问题：一是缓解交通的理念主要依靠增容扩建，对加强组织管理来提高通行效率的认识不足。二是现有交通设施容量与日益增长的交通需求之间的矛盾加剧。三是各种交通方式、动态交通和静态交通、换乘枢纽和单线交通等尚未得到有机整合。四是交通管理信息化程度较低，缺乏智能化系统，制约了管理水平的提高。

新一轮上海城市交通管理的基本思路是:大力提升交通信息化管理水平，着力整合交通资源，推动现代化、一体化交通体系建设，促进城市交通与环境相协调，与社会相促进，与对外交通相衔接，达到城市交通与经济、环境和谐发展。

(二) 行动目标和主要措施

——基本建成以内环线中心城区道路交通信息采集系统为重点的城市交通信息网络和交通调度指挥信息系统，初步实现城市交通的科学规划、联网监控、及时反馈和动态管理。

——坚持公交优先，公共交通出行比例达到25.9%，其中轨道交通320万乘次/日、地面公交790万乘次/日、出租汽车250万乘次/日。

——完善交通管理设施基础，建成200公里以上的城市轨道交通网络，建成以“三环十射”为骨架的中心城区快速道路系统，基本建成市域高速公路网，加快交通枢纽和越江通道建设，初步建成集智能化停车与现代化管理于一体的静态交通体系。

——内环线内中心城区平均车速达到18公里以上；全面实现高速公路“153060”目标；基本形成长江三角洲3小时都市交通圈。

为此，采取的主要措施：一是建立统一的交通信息化管理平台。二是完善交通管理领导体制。三是注重交通供需平衡。四是继续加强道路基本设施建设。五是完善公交优先政策。六是加强世博园区的交通组织研究。

二、市容环境管理

(一) 基本情况

经过实施城市管理三年目标和环境保护与建设三年行动计划，上海的市容环境发生了显著变化，市容环境质量和服务水平有了新的提高。但是，对照建设现代化国际大都市的要求，上海市容环境质量还存在不少问题，管理体制、机制有待进一步理顺；市民素质有待进一步提高。  

进一步加强市容环境管理的基本思路是:确立大市容、大环境的管理理念，提高市容环境的信息化管理水平，创新市容环境管理体制机制，坚持管理重心下移，扩大社会市民参与，做到市区与郊区、治标与治本、整治与疏导并举，逐步完善长效管理机制。

(二) 行动目标和主要措施

——建成以市民投诉“一线通”工程为重点的市容环境管理数据库和环境质量动态监测系统，基本实现全过程、全行业、全社会监控。

——河道基本实现“面清、岸洁、有绿、畅流、水净”;市区供水水质达到建设部水质标准和卫生部饮用水规范，污水处理率达到70%以上;空气环境质量指数二级和优于二级的天数力争达到90%以上。

——全面、科学地推行垃圾分类收集，基本建成覆盖全市的生活垃圾收运处置系统，全面消除郊区垃圾临时堆点和暴露垃圾，垃圾运输基本实现集装箱化，垃圾无害化处理率市区达到95%，郊区达到90%。

——基本建成“环、楔、廊、园、林”的绿化布局框架，中心城区绿化覆盖率达到37%以上，人均公共绿地面积增至11平方米，郊区森林覆盖率提高到20%以上，建成国家园林城市。

——中心城区市容市貌基本达到“十无”标准，即：无乱设摊、无乱搭建、无乱晾晒、无乱招贴、无乱堆物、道路晴天无积水、河道无黑臭、无黑色广告、无乱停车、无绿化空白点。郊区城市化地区同步达标，全面消除城郊结合部脏乱差。

——全面开放市政、绿化、环卫等养护作业市场，全面实现管养分开。

为此，采取的主要措施：一是全面推行市容环境管理信息化。二是高质量实施新一轮环境保护和建设三年行动计划。三是全面创建国家园林城市。四是实施以“十无”达标为重点的专项整治。五是推进市容环境建设管理市场化。六是扩大社会市民参与度。

三、旧区改造管理

(一)基本情况

20世纪90年代起，上海以实行土地批租为突破，“两级政府、三级管理”协同推进，到2000年底，全面完成“365”危棚简屋改造任务，取得了令人瞩目的成就。当前，旧区改造中也存在着一些问题，如：土地供应尚欠规范，调控力度不够，旧区改造总量持续放大，中心城区土地成本上升过快，旧改地块平均容积率密度过高，动迁矛盾比较突出等。

新一轮旧区改造的视野要从市中心城区扩展到6300平方公里的整个市域范围，基本思路是：不断提高旧区改造宏观调控水平，统筹考虑旧区改造与新城开发联动，坚持拆、改、留并举和综合改造，注意旧区改造与保护市民权益的有机统一。

(二)行动目标和主要措施

——初步建成以城市遥感技术为基础，以旧区改造规划、供地、拆迁、建设、交易为主要内容，覆盖全市、反映现状、动态监控和资源共享的旧区改造信息管理平台。

——推进旧里以下房屋的拆除改造，以内环线内中心城区为重点，全市平均每年完成旧住房拆除300万平方米。中心城区住宅综合容积率降低到2.5以内、商业办公楼综合容积率降低到4.0以内。

——加大中低价住房的土地供应，加快中低价住宅的开工建设，每年新开工中低价住宅300万平方米以上，当年竣工300万平方米以上。其中，每年新建为重大工程动迁配套的低价商品房100万平方米，当年竣工100万平方米。

——推进历史街区保留保护性改造和旧住房成套改造。中心城10个区各建设1至2个具有文化内涵、建筑品位和人文特点的风貌保护街区。全市每年完成10至20万平方米旧住房成套改造任务。

为此，采取的主要措施：一是加强旧区改造信息化管理。二是制定旧区改造“搭桥”政策。三是进一步规范完善供地机制。四是进一步加强动拆迁管理。五是保护和发展中心城区海派城市特色。六是不断提升居住物业管理水平。

四、服务供应保障和安全管理

(一)基本情况

上海在大规模城市建设中，注重市政公用设施的配套和建设，市政公用服务供应初步满足了整个城市运行的基本需求，初步具备了处置各类事故和突发事件的能力，并形成了市、区(县)两级，具有一定应变能力的应急处置指挥、调度和抢险系统。但是，上海现有城市服务供应保障体系还比较脆弱，服务供应质量和水平还不够高，在一些领域和环节上，管理机制和手段还比较落后，并程度不同地存在着服务供应的结构性问题及一些安全隐患，相关的法规和制度建设也比较迟缓。

面对新形势、新要求，上海服务供应保障和安全管理的基本思路是:立足于提高城市综合竞争力，努力实现系统化管理、自动化监测、实时化调度、规范化服务。要突出以人为本，充分运用现代科技和信息化手段，加强预警建设，努力防灾减灾。

(二)行动目标和主要措施

——建成供水、排水、燃气管网地理信息系统，编制全市服务供应管网“地图”，基本形成覆盖中心城区的服务供应和安全动态监控系统。

——建立健全高起点、高标准，满足保障管理和安全运行需要，统一指挥、综合有力、规范高效的减灾救灾管理体系。

——建立以信息平台为基础的服务供应和安全保障管理预警机制，构筑市和区(县)条和块信息共享、机制优化、防患未然、科学减灾的预警体系。

——全面实施中心城区服务管网更新改造，分批实施郊区(县)中小型服务管网纳入全市管网系统。开展中心城区入户管道改造工程的试点。

为此，采取的主要措施：一是提高城市服务供应保障和安全管理信息化水平。二是提高公用服务供应质量和水平。三是提高城市运行安全服务能力。四是提高城市预警和减灾救灾能力。

五、综合执法管理

(一)基本情况

自2000年12月本市开展城市管理综合执法试点以来，综合执法的优势和效应逐步显现。

随着城市管理综合执法试点工作的深入，体制、机制的不适应性开始显现，主要表现在：一是存在着多头执法、法不责众的情况，综合执法权限有待明确。二是各区城管体制的差异及试点发展不平衡，综合执法体制有待统一。三是还存在“以罚代管”的现象，以及综合执法手段有待改进等。

加强城市管理综合执法的基本思路是：与深化行政管理体制改革紧密结合，实行决策审批职能与监督处罚职能相对分开，坚持权责一致，达到精简、统一、效能。

(二)行动目标和主要措施

进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作，设立市城市管理综合执法专门行政机构，形成一支职能清晰、执法高效、覆盖市及建成区的城市管理综合执法队伍。

为此，采取的主要措施：一是探索城市管理综合执法信息化运作。二是开展相对集中行政处罚权工作。三是调整综合执法管理体制。四是完善综合执法运行机制。五是制订综合执法配套制度。六是加强执法队伍建设。

责任编辑：陈海松

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