珠江三角洲：区域发展的挑战

The Pearl River Delta: the Challenge of Regional Development

文：伍谢淑莹 WU XIE SHUYING(香港特别行政区规划署副署长)

背景与现况

区域规划，在国外近有复兴的趋势，推行侧重于减少区域间差距(特别是都会与乡郊两地)，增强地域性经济竞争力，重视城际间相互关系及集体力量，提倡区域性可持续发展，讲求公平分配，把决策权力向各社区下放，参与制定区域发展政策及建立区域发展组织。国内20多年的经济发展，使经济增长极快的沿海城市，形成数个都市圈，且各有发展特色。因此，有关部门和专家学者对大型区域的规划研究，亦越来越重视。

珠江三角洲是中国仅次于长江三角洲的一个大型都市群。1996年，《珠江三角洲经济区现代化建设规划纲要(1996-2010年)》编制完成后，明确划定了珠江三角洲经济区范围。到目前，珠三角经济区面积41700平方公里，永久居民2337万人，加上暂住人口1740万人(黄伟鸿2002)，共4100万人。与长江三角洲的一些基本数据比较如表1：

表1：珠江三角洲基本经济数据(2000年)

*注：《南方日报》载2001年数据为3740美元(以户籍人口计)

在广东省，珠三角经济区的发展，带动了全省的发展。该区域人口只占全省的47%，而在2001年，GDP却占全省的70%，外贸占全省的95%，其它指标如城市化、教育水平等比全省的平均水平高出数倍。但珠三角的发展规模与长江三角洲比较，还是有很大的差距。

2001年开始，由广东省计委牵头的“珠江三角洲经济区现代化建设协调领导小组办公室”定下八个主题规划项目，在内地征求意见。其中与规划关系最为密切的是基础建设、城市化、环境保护、高新技术产业等方面。这类由省一级牵头的工作，特别是对大型基础设施的论证，有很大好处，可以减少行政区划的障碍，可以协调解决资源调配、设施共享等。但从珠三角发展的层面来看，香港与澳门未能参与制定整个长远发展理念，实有许多不足之处。

广东省计委最近公布，以目前发展基础，加上入世后带来的增长，到2010年珠三角的发展目标是GDP年均增长9%，到时人均收入达7000美元，可见未来发展速度之强。以过去20年以至未来10年的发展，与欧美国家的发展经验比较，其发展速度实属罕见。但经济发展的需求，对于土地开发、基础设施及环境容量带来的压力亦同时增加，问题不容忽视。

在人口方面，1996年出版的《珠江三角洲城市群规划》中预计的2010年人口与近期广东省计委的统计，有莫大距离。

表2：珠江三角洲人口(单位：万人)

资料来源：*《三角洲经济区规划研究》上卷，广东省建设厅，1996

         **广东省计委在2002年9月7日《文汇报》发表

从表中可见，过去10年的快速发展，带来的人口增加，远超过早年预测数目，而其中增加的主要部分是外来人口。随着户籍制度改变，人口由行政调控改为经济调控，经济的进一步活跃，人口增幅可能还会加大，这将对城市规模及环境形成巨大压力，住房、交通、消费等需求将牵引基础建设在该区大力发展。

从公路交通而言，在“十五”期间，珠三角将新建2000公里高速公路连接主干道，并形成环珠三角路网。还有规划建设珠三角城际快速轨道交通网络(其中广州至佛山线及广州至东莞线将在2002年启动)，以及加快主要城市广州及深圳内部轨道交通建设，将现有铁路提速等，均使珠三角经济区的交通网络更趋成熟。除此之外，还有港口发展，出海航道改良，积极推进集装箱运输等，基建与经济发展互动，加上入世后其它制度的改革，未来的经济发展条件将更加充足。以上种种密集式的发展，可见是积极强化广州的中心地位，以平衡在经济发展上渐由单极(广州)到双极(广州、深圳)的趋势。

发展经验

珠江三角洲将力争20年率先基本实现现代化。这个有时限的目标，使许多城镇都希望以“跳跃式”及“赶超式”的发展方法制订策略目标及经济指标。这种发展情况，从发展中国家的处境来说，许多时候是别无选择的，但亦因此导致未能理顺各项大型基建的投资。以港口为例，从规模经济角度看，一个集装箱每年要有150万TEU货运量才可达到有效率的运作。但珠三角港口在建设启动时，基本上没有或未能预计如何达致有经济效率的运作。众多港口的出现，实际上分薄了港口发展的力度。同样，在200平方公里的面积内，三个国际机场的建立，也是“赶超式”发展的结果。在经济区内的互相竞争，还忽略了对区外(包括香港、澳门)设施的评估。其它如开发区、高新科技区、产业园、物流中心等项目的发展，也有重复的倾向。这些都清楚地反映出行政区划与经济区在发展上的矛盾，经济发展走不出“行政区经济”的特征，是典型的城市发展的“地方主义”。许多大型基建，在区域整体而言，某种程度的超建(设计容量超出预计要求)是必要的，也有利于竞争。但过度竞争，不单是整体资源的浪费，也容易损害其它地方的利益，这是地方政府必须要面对的问题。

从实际发展条件及情况回望，过去发展中的问题，可说是无可避免的，亦是当时经济、行政、社会发展的矛盾的反映。基建带动经济，而基建又需要大量资金，这导致城市间争相投建最具收益的产业，以支付基建的庞大支出，形成城市间产业结构类同。相信当经济走向市场化，外来资金大量投入，使成本效益成为基建投资的重要因素，基建及产业发展情况将得以理顺，与高层政府调控相比，市场取向可能更容易被城市接受。

1994年广东省开始编制《珠江三角洲经济区城市群规划》，是为了加强在区域规划与发展上地区间的合作，以及解决发展问题，强调整体发展和全局利益。“规划”除发展战略外，在实施层面上也建议了不少政策措施，对区域城市关系的重视，实立下良好基础。虽然亦有些学者认为“规划”对香港甚至深圳的分析不足，以及未能充分考虑珠江三角洲与周边发展的关系，在定位上以广州为中心，视深圳-香港及珠海-澳门为广州向外放射两轴的端点。但当时碍于政治体制原因，未把港、澳包括其中，而作外围因素考虑，是可以理解的。

珠三角累积了20多年的现代化发展经验，虽然扭转了不少早期发展的失误，如控制发展用地的规模及处理污染性产业等，但是城市发展方向，依然保留不同程度互相攀比的现象，争取领先，比较经济总量，标榜国际化、现代化，以突出其地位。当然，从积极方面看，这也是鼓励竞争。

在珠三角，深圳的经济发展地位逐渐突出，在“十五”计划中，与广州同列为区域中心城市。对此，广州亦积极部署战略性南拓，发展深水港，并重点发展交通建设，强化广州的中心地位，明显对深圳还以压力。

其它城市亦各有其定位，但城市间，在职能分工上，已较前清晰。实际上城市定位影响城市对基建资源的投放以及基础选址，每个城市皆非常重视。对于跨市建设，个别城市，亦以自己利益为出发点，因为每个基建项目，除了公益性服务市民外，其实牵涉多方利益及政府财政收入。珠三角城市设置复杂，省会广州，两个经济特区深圳和珠海，还有各具规模的十多个地级市，不论是城市间的联合组织，或是上一级行政区政府牵头，都不容易协调、左右各市对跨市建设的立场。

有学者在多方分析后，建议城市间可考虑采用多中心制的管治，各城市间以水平方式合作，类似联合政府，但行政职能只限于跨界职能，而同时设立管理及协调组织，处理跨市公共设施或服务。一方面可以照顾地方利益，维系竞争，也作为一个平台，解决公共利益冲突，在协调大型基建方面，这种水平方式合作，不失为可取的途径。当然，还有其它可行方案及设想。由于区域协调机制是区域发展重要的一环，珠三角各城市间应该对跨市行政区域协调机制多做研究和尝试，对跨市设施公开讨论。除政府外，也让市民参与，树立全局观念，打破壁垒，让大家对城市利益及全局利益尽可能找出共识。

“大珠三角”协调发展

当我们进入珠江三角洲城市协调发展的话题，很自然会想到需要协调发展的城市有多少。在1996年出版的《珠江三角洲经济区城市群规划》中，是不含香港和澳门的，然而，两地在珠江口自然流域之内，对珠三角整体发展来说，港澳两地是不可与其它城市分开处理的。在学术界，一般称含港、澳的珠三角为“大珠三角”，表3可见以“大珠三角”为基础的经济数据与长江三角洲的比较。很明显，“大珠三角”的总经济力量是不弱的，虽然它的经济腹地没法与长江流域相比。

香港与其它珠三角城市在社会、经济方面有许多的融合，以香港货运出口为例，在过去及将来，香港集装箱码头处理的货运，大部分以陆路运输，来自珠三角城市。在2001年处理的1780万TEU中，70%来自华南，预计到2020年，来自华南(其中以珠三角为主)的货量，依然保持在60%的水平。由于两地经济活动日益频繁，往来两地的车辆也将倍增，两地间的陆路及铁路基建协调，亦将成为“大珠三角”未来规划的重点。 

表3：“大珠三角”与长江三角洲基本数据比较(2000年)

资料来源：广东统计年鉴2001，香港、澳门统计年刊2001

         “大珠三角”含香港人口670万及澳门人口43万

香港与珠三角的联系正在日趋紧密。根据香港规划署2001年的一项调查，过去10年港人来往内地数目增加2.4倍，而内地访港人数增加了4倍。港人的主要目的地以珠三角城市为主，占总数的95%，单是深圳、广州及东莞三地(深圳61%，东莞11%，广州8%)占全部旅运的80%。此外，据香港统计署2001年的调查统计，在内地工作的近20万港人中，约79%的工作地点是在珠三角城市(主要如深圳37%，东莞25%，广州11%)。香港规划署2001年的一项居住意向调查显示，经常在内地居住的港人中(约41000人)，超过90%的居住在珠三角。展望未来10年，约有17万港人欲往内地居住，其中66%将选择珠三角城市。

以上种种数据，均说明香港与珠三角其它城市在社会、经济发展上已不可分离。所以，整个珠三角的长远发展应该把香港和澳门视为一体，而非视港、澳为一个外在因素，无论从区域发展竞争力，还是区内的基建协调，都应该以“大珠三角”为基础，将“大珠三角”的利益与个别城市利益铺陈分析比较，然后再定策略。

港、澳回归前，碍于政治因素，“大珠三角”的整合、发展有实质上的困难。回归后，在民间的层面上逐渐认识到与珠三角融合的重要性，优势互补，视港、澳为珠三角整体的一部分，正在成为广泛讨论。但由于港、澳与珠三角其它城市历史背景、社会制度、行政及立法体制依然有着差异，在处理较敏感的问题时，双方还处于渐进式的互相认识、互相理解阶段。

综观近年来三地的联系协调，可以观察到一个很明显的现象，即特区与中央政府及广东省政府的联系协调较为紧密，而与珠三角城市(无论是副省级市，或是地级市)的联系协调却较为松散，大都是透过省里的牵头而进行的。在香港，许多政论人士及报章评论指出现行内地城市体系制度及“一国两制”的前提局限了城市间的相互接触。

1996年出台的《珠江三角洲经济区城市群发展规划》目前正在修订中，估计将会有许多大的改变。如花都、番禺撤市改区(2000)纳入广州，使广州面积增加1.6倍;新会撤市改区(2002)使江门面积增加10倍，人口跳升到百万以上，成为珠江西部的大城市;再加上广州的战略规划，南拓出海，大大重组珠三角城市群的布局。从规划的角度看，从“大珠三角”整体出发，研究规划策略，充分利用地区性的综合优势，以“大珠三角”利益为考虑点，布置各城市的定位和基建项目，目前是最适当的时机。

同样，在2001年，广东省计委“珠三角经济区现代建设协调领导小组办公室”已开展新一轮与实现现代化有关的专题规划论证及编制。推进经济一体化，提高国际竞争力，香港作为“大珠三角”的一分子，实在有必要参与论证。

在新形势下，“大珠三角”城市间的磋商、协调机制是必需的，应该建立一个以“大珠三角”为基础的资料库，让学者、官员以至社会各界，明白各城市现状和发展趋势，推动有系统的研究，形成有利合作的政策环境。

责任编辑：王缙

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