《城市管理》2003-01 返回目录

解读“人民城市”的规划管理——以杭州为例

Explanation on Planning Management of People City: in Case Study of Hangzhou City

策划：本刊编辑部执笔：陈海松汤潇

“人民城市人民建，人民城市人民管”，在全国各地的城市中，这是一条很常见的标语。

可是长期以来，我国城市的规划和建设的中的重大决策，却从来都是由极少数城市领导者说了算，广大的市民群众，却毫无做主甚至参与的可能。这种极度依赖少数领导人“拍脑袋”的决策方式不仅是不科学的，而且丝毫体现不出执政党关于民主集中制的原则和政治文明的倡导。

规划决策的错误给我们的城市留下了太多的败笔，甚至伤心。随着改革开放的深度推进，社会全体，包括城市首脑和广大市民的民主意识也在不断觉醒和日益强烈，公众参与城市规划这一民主形式已在中国大地悄然萌芽，深圳、杭州、重庆、青岛等城市已经开始了公众参与规划的实践和探索。

早春二月，踏着薄雪，我们走访了杭州市的有关专家、官员和市民。我们的印象是，在这座人杰地灵的文化古城，市民参与规划所带来的不仅仅是建设项目的调整、政府形象的改善，更重要的是民主意识的复苏和规划管理体制的震动与变革。

杭州城市规划的“功”与“过”

在杭州，几位多次见证重要历史时刻的老者，向记者介绍了杭州城市规划所经历的约半个世纪的曲折道路。

原杭州市人民政府的老干部周勋说，中华人民共和国成立后，根据前苏联专家的意见，杭州在规划中被定位为风景旅游与休疗养城市，所以西湖边上建了许多疗养院、医院、高级宾馆，这对西湖景区的影响非常大。

文化大革命的十年，城市规划被彻底否定，许多单位、工厂、学校都迁入景区办厂办学，建筑很乱，污染也很严重。

粉碎四人帮之后，当时的全国政协的元老常委毛其华和吴良平等人，检查了风景区的破坏情况，为这块“国宝”（吴良平语）遭受如此躏虐而深感痛心，他们上书当时的中央领导，结果中央立即批文并派人检查，制止了进一步的破坏行为。

上世纪80年代，随着城市规划地位的恢复，杭州市政府先后制定了1980-2000年和2000-2020年城市总体规划。现在，2000-2020年的城市总体规划已报国务院审批。

谈到杭城近几年规划和建设的发展成就，周勋认为多年来几大难题的解决尤为不易。一是打通西湖南线，现在西湖南岸除柳荫宾馆一段外，已全部畅通。二是重建雷锋塔，恢复西湖十景。三是西湖西部环境综合整治工程。四是提出西湖西进，恢复西湖面积到清代的7．1平方公里的规模。五是改变景区的管理体制，原先西湖归西湖乡管辖，乡政府批地的自主权很大，市园林文物局无法控制，现在“撤乡建街”的体制从根本上解决了这一难题。六是将湖滨路改成人行景观步道，还西湖于人民。

成绩固然可喜，但问题亦不应回避。比如，中河和东河的改造就是个失败的例子，由于80年代初未能听取各路人士的意见，改造后的中河和东河变成了两条小水沟，未能形成两条生态景观走廊。再有，作为全国七大古都之一，杭州的古建筑保留得太少，而大拆大建依然盛行。此外，最近有人借“西湖西进”的名义提出“房产西进”，趁机在西湖风景区保护范围内扩大房地产，而且在杭州市的主要媒体上大加渲染，令人担心。

在谈到群众参与的问题时，杭州市城市规划委员会委员马裕祥教授、浙江大学建工学院周复多教授介绍说，城市面貌有大的改观，这与市政府重视规划，市民积极参与规划、配合建设是分不开的。实事求是地说，杭州市政府在听取公众意见方面作了许多工作。例如，望江门外热电厂的项目，因专家们提出将对环境、交通、景观带来严重不良影响而最终停建;里西湖建桥项目因受到专家和市民的否定而作罢;西溪文化旅游区规划也由于专家强调西溪湿地对城市生态环境的重要意义而作再三修改完善;而河坊街和孩儿巷98号的古建筑保留以及雷峰塔复建方案的全市评议则更体现了市府对公众意见的尊重。

公众参与的实践

那么，杭州市是如何开展社会公众参与城市的规划和建设的呢？公众参与的结果又如何呢？

据杭州市规划局城乡规划处郑心舟博士介绍，目前该市公众参与城市规划的形式主要有：市民建议书或热线电话、公开征集方案、规划项目公示、专家咨询评审等。其中，比较成熟的是规划项目和方案公示及征询意见展。

市民建议书或热线电话是杭城政府管理部门主动接受群众监督的重要举措。杭州的市长热线12345每年约接听14万多次，其中约1/2是对城市建设与管理的意见或建议。为了充分发挥市民的积极性，杭州市还专门成立了人民建议办公室，对每一建议均做回复。周复多教授举例说，1999年杭州两千多市民上书市长，要求保留古街孩儿巷98号的古建，经过三年的努力，市领导接受建议，孩儿巷98号终于免遭被推土机夷为平地的命运。在这一点上，专家市民的呼声、报纸、电台以及网站等媒体舆论的支持起了十分重要的作用。

公开征集意见或建议无疑是公众最广泛的参与活动。2002年9月起，杭州重新编制《历史文化名城保护规划》，这是一件与人民群众生活、切身利益联系密切的事情。为了使规划更为完善，有关部门决定，在市区开展历史文化遗产普查，并在报上公告要求市民提供线索;对此市民热情高涨，积极参与，提供了大量线索和意见;市规划部门整理市民意见，并派人现场踏勘，经专家论证后公示展览，再次征求意见，最后确定历史文化遗产保护名单。这项活动不仅唤起了市民参与保护历史文化名城的意识，还起到了热爱祖国、热爱家乡的宣传教育的作用。

规划项目公示是规划部门主动接受社会监督，逐步提高公众参与意识和参与水平的有效途径。目前，杭州采用模型公示、张贴公示、开会公示、登报公示等形式，希望老百姓参与评判，这也是杭州公众参与的最主要的形式。据市规划局建设管理处何志延处长介绍，2000年10月，杭州市规划局制定了《关于在杭州市区实行部分建设项目建前公示制度的通知》，对于一些虽符合城市规划法律法规及有关规范规定，但可能对相邻周边关系或环境有一定影响，群众可能有异议尚未开工的建设项目，实行在一定范围向社会公示的制度，公示制度适用于杭州市规划建成区范围。2002年市政府要求市规划局进一步完善和规范建前公示制度，并将修改后的方案在媒体上公开。

建前公示主要包括选址公示阶段、方案公示阶段和建筑工程许可证公示阶段。如果项目会对城市环境、安全构成影响的，比如加油站、垃圾站、污水处理厂，规划部门在选址时就加以公示，征询市民的意见，争取市民的支持。如果项目对城市环境没有影响，但对人们心理上有影响的建筑，如医院之类等，就公示规划方案，其中包括间距。如果发现前面的公示没说清楚，或规划有了变化的，就进行建筑工程许可证公示，让老百姓监督。

按何处长的说法，建立公示制，就是一个产生矛盾和解决矛盾的过程。公示本身是政府应该做的，尽管会给工作增加麻烦，但这有利于改善政府形象，真正为老百姓服务。市民可能在某一具体事情上与你有矛盾，但总体上提高了对政府的信任，这样有利于化解社会矛盾，有利于市民安居乐业。通过公示，老百姓还可以平衡自己的经济行为，如房产投资。杭州的这一做法得到了建设部领导的肯定。

如何处理好公示后的群众意见，政府部门公务员的服务态度和工作水平是很关键的因素。何处长说，公示后如遇到比较尖锐集中的群众反映，他们就直接去街道和群众面对面协商解决；如仍无法解决的，就先让项目暂停，等矛盾解决后再开工。有的开发项目尽管符合法规，但和周边居民利益冲突较大，他们一方面按法律法规办事；另一方面多做说服工作，平衡双方利益，尽量保护绝大多数群众的利益。

专家咨询评审对规划项目的制定和实施具有较强的指导性。杭州和全国许多城市一样，设有综合性的市政府专家咨询委员会，以及比较专业的规划委员会和城市规划咨询委员会。周复多、马裕祥教授说，在不少重大项目上，专家的意见起了很大的作用，比如杭州跨钱塘江的发展规划等。希望政府用好用足这部分资源，继续发挥专家的积极作用。

公众参与的几大问题

一、公众参与的主体不明确

马裕祥教授认为，公众参与应是普通市民、专家、官员三结合。目前，市民对参与城市规划有着浓厚的兴趣，但由于各人的评判角度、效益着眼点、知识背景不同，难免带有一定的局限性;而专家虽具有某一方面知识专长，但对市民状况的了解往往不够全面;政府官员干劲很大，想有作为，但经常会因追求政绩、急功近利或其他不良影响而作出错误的决定。所以，三方的交流、讨论、磨合十分必要。

但也有人对此持不同看法，公众参与是公众基于法定的知情权、监督权等民主权利，主动参与城市规划及城市建设的行为，其主体是广大市民和专家，不应包括官员。官员是决策者，是“三个代表”的执行者，是受人民群众监督的对象，是客体。如果官员成为主体，那么，公众参与将流于形式。

二、公众参与的层面不清晰

公众参与是处于城市总体规划层面，还是处于城市详细规划或控制性规划层面；是处于规划项目立项阶段，还是处于立项后方案的选择阶段。郑心舟博士认为，从目前情况看，杭州城市规划中公众参与一般处在详细规划层面、处在规划方案的选择、完善阶段。而在城市总体规划层面，公众参与程度相对低一些；在控制性规划层面，公众参与受限制。在规划项目的立案阶段，是否让市民参与，让哪些市民参与，从哪个层面参与，颇有争议，有待规范。

浙江省建设厅副厅长杨秀珠认为，从各个城市公众参与城市规划的情况看，市民基本全是被动或接受性参与，而不是主动或决策性的参与，只是在规划决策之后“学习”规划方案。规划师的理念、官员的意图、政府的计划取代了市民的价值观。但现阶段也只能做到这一步。完善公众参与是一个长期过程，结合杭州实际，公众参与应包括社区建设和管理这一层面。

三、公众参与的实效性不强

公众参与应注重实效，不应成为给政府脸上贴金的手段。公众参与要有实效，关键在于保证过程的严肃性和规范化，应有公开透明的操作程序，否则，就变成热热闹闹的走过场。

周复多教授指出，雷峰塔重建方案公示后，兴高采烈的老百姓对多个方案进行选评，后虽请专家评议，但最后实施方案仍由领导拍板。结果如何呢？新建的雷峰塔具有着强烈的现代的烙印，其形与神同人们心目中的雷锋塔相去甚远，未能为西湖文化遗产添彩。

郑心舟谈到，一些项目公示后，群众反馈的意见有上万条，观点迥异，层次不一，如何统计、梳理和归纳，工作量确实很大。规划部门尽管努力在做，但效果难如人意，许多很好的建议无法准确、快速地体现在方案中。这需要从制度化和规范化上加以改进。

四、公众参与体制和法制的缺陷

关于我国城市规划所面临的问题，马裕祥教授归纳有三大矛盾：

一是发展与保护的矛盾。当前各地都提发展是第一要务，政府只管抢项目，争资金，搞开发，顾不上城市中大量需要保护的项目。房地产开发更是脱离宏观调控，脱离规划，造成城市规划跟不上建设反而服从于建设。

二是城市远期发展与官员近期政绩的矛盾。城市的规划建设是不可能每一个项目都立竿见影的，但传统的“为官之道”迫使地方政府官员追求任期政绩，而无视城市的长远利益，其带来的后果有的甚至是灾难性的。

三是城市整体利益与地区局部利益的矛盾。这在杭州的表现较为突出，如萧山、余杭原先都是“百强县”，都有自己的发展思路和规划编制。撤县建区后，作为杭州市的区级行政单位，按理无规划审批权，但它们仍坚持要维持其“强县优势”。那么，在规划上如何整合，有待研究。

其实，有识之士都指出，所有矛盾和问题的根源，就是城市规划管理体制乃至城市政府管理体制的不顺，以及缺乏法律的支撑和保障。当前，我们的政府领导可以随意更改规划，致使规划无法正常实施，规划部门只得紧跟一任又一任领导的旨意，一遍又一遍地修改调整，结果导致城市无序发展，群众严重不满，以至于规划部门成为“众矢之的”。2001年南京市举行市民评议政府，规划局近乎末尾；2002年浙江省几个主要城市的规划局，在民主评议政府机关中，满意度都是倒数第一。如果把这种现象简单地归结为规划部门的服务和作风问题，那么不是肤浅就是掩盖。

我国的公众参与还没有成为城市规划行政体系中一个必不可少的法定环节，在《城市规划法》中，还没有赋予公众真正的决策权。而在西方发达国家，公众参与早就以法律化、制度化形式纳入规划决策的体系中。相比之下，我们“路漫漫其修远兮”！

任重而道远

城市规划是一项具有专业性、科学性和超前性的工作，郑心舟博士认为，规划部门不能只是被动接受任务，跟着领导走，而应发挥规划专业的主动性，积极参与和引导政府的决策，制定科学合理的远景规划，要经得起历史的考验。城市规划从业人员在树立职业道德的同时，还应加强规划理论的学习研究，并在实践中勇于探索。

要发挥规划专业的主动性就离不开规划管理体制的改革。当前规划管理中所出现的种种违法问题，无不带有强烈的计划经济的烙印，无不带有强烈的人治而非法治的特征，与社会主义市场经济不协调。浙江省建设厅副厅长杨秀珠认为，系统垂直管理是城市规划管理体制改革的必然选择。垂直管理的规划体制有利于高起点、高水平进行城市总体规划的制定；有利于全面切实地加强村镇建设的统筹规划；有利于真正强化规划管理和规划执法，使规划部门对当地的政府和领导有办法、有力量进行监督，可以有效摆脱和抵制不法利益主体的诱惑以至于进攻，把城市规划做好，把城市规划管好，把规划执法搞好。

城市科学、合理的规划，仅凭规划师的良知和管理体制的革新是无法持久保障的，迫切需要加强城市规划的法制建设。周复多教授建议，在修改《城市规划法》时，明确公众参与城市规划的法定权利，明确行政机关应承担的义务和公众、社团所拥有的权利，并对公众参与城市规划编制、审批、实施的形式和范围作出制度化保障。同时，地方性法规可以根据《城市规划法》制定具体实施措施，确保公众参与途径的多样化、固定化，使参与的渠道畅通。明确可行的操作程序，特别是对市民意见的处理情况要公开，要加以落实。实现规划决策过程中真正意义上的公众参与。

十六大之后，“三个代表”已成为全党和全社会思想和行动的指导。“人民城市人民建，人民城市人民管”。因此，正如周复多教授所说，公众参与不是一个方法问题，而是一个路线问题。“资本主义国家的民众尚且能参与城市的规划决策，难道我们社会主义国家的公民还做不到吗？”

采访结束，在杭州市规划局一楼大厅内，我们发现刚刚布置好的三墩概念性设计竞赛方案的展示，已经吸引了不少市民前来观看。一位中年的朱先生说，三墩是他的出生地，他很想了解政府会如何规划这块土地，如有可能，他还想参与开发。一对老年夫妇自豪地告诉我们，他们是从北京退休回乡的，从雷峰塔设计方案征询意见展到历史文化遗产名单的征集，他们都积极参加了，有的意见还被采纳，他们希望能有更多参与的机会，为家乡的美好未来献计出力……

从他们的眼中，我们看到了杭州“人间天堂”的重现，看到了“人民城市”的未来！

(责任编辑：晓丹)