《城市管理》2003-01 返回目录

大伦敦地区规划对长江三角洲的启迪

——罗宾·汤普森先生采访录

The Greater London Plan: its Revelation for the Yangtze River Delta -- Interview with Mr. Robin Thompson

文：陈闽齐 CHEN MINQI（南京大学城市与资源学系）汤潇 TANG XIAO（本刊）

罗宾·汤普森，欧盟城市规划委员会副主席，英国伦敦大学教授。

问：汤普森先生，中国学者很关心正在重新编制的大伦敦地区规划，您作为欧盟城市规划委员会的主席和伦敦城市规划的市长顾问，能否为我们介绍这次规划编制的城市发展背景？

答：1980年代以前，伦敦的工业增长逐年下降，经济处于衰退阶段，人口不断减少，由1939年的800万下降到1985年的680万，城市的社会设施和基础设施已无法满足来自各方面的压力。

然而，近十多年来，伦敦正经历着显著的变化，经济、人口出现强劲增长，城市愈发繁荣，现在的人口已经回升到740万。

促成这种转变的主要因素是两个：第一，像纽约、东京一样，伦敦作为一个世界城市正以其高质量的和高度专业化的服务设施，特别是贸易和金融设施，吸引着全球的投资，许多跨国公司的发展需要落户伦敦这样的世界城市；第二，伦敦正以成功的经济、一个世界城市所能提供的各种就业、文化、教育等条件，吸引着大量的国外移民，越来越多的学生、刚刚达到就业年龄的年轻人来到伦敦，在这里你可以听到世界各地多达305种语言，这使伦敦正在变得越来越年轻。

问：那么，这次大伦敦规划所面临的主要问题是什么？

答：由于20世纪80年代执政的撒切尔政府对公共政策不感兴趣，认为私营经济更有利于大都市以及区域的发展，因此伦敦的发展缺乏政府的战略性思路，导致了城市发展的零散和不协调，出现了明显的地区不平衡。

相当长的时期内，伦敦西部地区（特别是希思罗机场以西地区）就业和住宅增长迅速，人们的收入高，是经济发展的热点地区，但也出现了劳动力短缺、土地和住房价格飞涨、交通拥挤严重等问题。相反，伦敦东部地区吸引的投资很少，失业率高，废弃土地大量积存，处于衰退状态。由此，财富、生活质量的两极分化使社会问题更为严重，富人更富，穷人更穷。

如上所述，近年来伦敦经济、人口出现强劲增长，据我们预测，在未来的15年里，还将有70万人来到伦敦，其中的51.6万人是就业人口，因此伦敦必须通过发展来进一步改善生活质量。但在现有的城市区域内，土地和自然资源的占用已受到限制，城市绿带和其他绿色空间又不能侵蚀，所以我们只有通过规划使收益最大而产生的负面影响最小，使伦敦成为一个人口更加密集、土地利用程度更高的城市。

问：大伦敦规划的战略目标是什么？

答：目前新的伦敦规划草案已经完成，正在征询公众的意见。规划必须务实，才能为实现全体的共同目标发挥作用，即扭转伦敦各区之间的发展不平衡，追求伦敦的可持续发展。

可持续发展是我们唯一的发展战略，主要体现在：

——提倡长期的、强劲的、丰富多彩又充满活力的经济发展；扩展社会的包容性，让所有的伦敦人都有分享伦敦未来成功的机会；

——根本改善对环境和资源利用的状况，控制和减少对环境的不利影响；

——鼓励增强合作意识，使每位伦敦人的利益最大化，争取将伦敦发展成为世界可持续发展的模范城市。

问：为实现这一战略目标伦敦将采取哪些手段？

答：我们要注重加强新的区域发展机构的作用，通过集中伦敦各区的有关规划、经济发展、交通设施建设等方面的多项职能和权力，采取统一制定规划、发放规划许可证和进行公共投资寻求土地增值的收益等手段，将发展活动引导到那些社会和经济衰退的地区、过去被忽略的地区以及有潜在发展机遇的地区，特别是伦敦东部地区，发挥区域发展机构的协调作用。同时，对已利用过的土地提倡高强度新开发，促进整个伦敦地区的均衡发展。

问：可以想象，未来城市的发展将面对更多的挑战，大伦敦规划中有哪些具体的应对措施？

答：未来20年伦敦将致力于发展高科技和高附加值产业，创造60万个新的就业岗位，经济发展和就业主要导向伦敦中心区、城镇中心以及需要重建的地区，尤其是伦敦东部地区，以及泰晤士河沿岸。

伦敦东部地区作为主要发展地区，将重建所有的废弃土地，以新兴的发展和一系列小城镇的复兴，取得像伦敦码头区重建所达到的成效，这一地区的就业岗位将增加25.5万个，住房增加14.2万千套，是伦敦东、西、南、北、中五个规划分区中最多的，以满足不断增长的人口对就业、住房的需要。未来的投资者会更多地关注东部地区，因为通过英吉利海峡隧道和海港，东部地区与欧洲大陆的联系和沟通更为便捷。

泰晤士河沿岸作为英国最重要的发展地带和重建地区，是伦敦东部地区振兴的重要组成部分，1991年开始将开发集中在沿河两岸的带形走廊地区，以减少对绿色空间和农业用地的占用，最大限度地保护生态环境。

伦敦必须采取一系列措施大规模地改善公共交通，包括建设新的跨越泰晤士河的交通通道，重新布置连接伦敦与巴黎、布鲁塞尔的高速铁路线路，建设并延伸伦敦码头区的轻轨铁路等。

新的规划将区域发展导向与交通建设紧密地结合起来，还明确了一系列建设的节点地区，特别将重点放在具有良好公共交通系统的地区，如Ebbsfleet和Stratford这两个有新的国际铁路车站的地方，那里未来的就业和住房的发展是相互协调的，以减少人们长距离的通勤交通。

问：我们知道，英国的新镇发展举世闻名，尤其是伦敦周围的新镇很有特色，但新镇的发展也颇有周折，请您介绍一下这方面的情况。

答：是的，过去有一段时间我们将新镇作为城市疏散的一种重要形式，多是按照“花园城市”的模式兴建，还成立了专门的负责机构。但是，大多拘泥于机械的、呆板的模式而平地兴起、单独新建的城镇，均出现了政治、社会、就业等多重问题，如青少年的无所事事、吸毒等等。前段时间，伦敦停止了新镇的建设。

目前的规划在考虑大伦敦区域内的“点”状发展时，我们有必要反思新镇的教训。我们认为，在伦敦的重点发展地区应将新的发展与现有的社区更有效地结合起来，注重丰富多彩的社区建设。一些最高质量的地区，像Chelsea和Islington，应高密度发展，以吸引、支撑商业和其它各类设施的发展，并带动城市的振兴。

问：我们注意到，大伦敦规划的主要着眼点放在整个伦敦的区域平衡，注重区域机制的作用，请问这是出于怎样的考虑？

答：英国的规划体系是按照郡、区两级分别编制结构规划和地方规划，结构规划提出的主要发展思路、构架与准则，地方规划必须遵循和深化。但由于上届撒切尔政府的政策偏向，英国忽视了区域规划，到目前为止还没有一个全国性的区域规划，以致出现前面谈到的许多负面影响。

而欧盟的发展策略倾向于有强有力的区域机构，根据区域的整体发展构想实施对各国的经济援助，欧盟在最近就出台了整个欧盟地区的空间发展框架设想。德国、法国、比利时、西班牙等国都比较重视区域规划，工作开展得相当不错。

目前英国的规划师已清楚地意识到区域合作的重要性。在现在的伦敦规划中，他们不仅寻求发挥每一个城镇、每一个地区的相对优势和独特个性，同时力求形成一个共同的发展框架，以达成共识——不囿于建设成本、资源、劳动力以及狭小的共同市场而恶性竞争，而是协调一致，扬长避短，共同拓展外部市场。

问：长江三角洲地区是中国新兴的城市密集地区，伦敦的今天或许就是长江三角洲的明天，长江三角洲首先应从伦敦的经验中汲取些什么？

答：从国际的角度看，伦敦大都市区和长江三角洲地区处于不同的发展阶段，尽管存在明显的差距，但长江三角洲发展非常快，正如Peter Hall教授所说，这里已经成为一个“巨型城市地区”。两者都面临着大都市地区协调发展的诸多问题和挑战，因此整个区域必须以协调的、可持续的方式满足大规模、大幅度的发展需要。伦敦的成败将成为长江三角洲应对未来的明鉴。

长江三角洲的成长同样会遇到区域不平衡的问题，特别是外资、私营经济会集中注入在经济增长最强、最有吸引力的地区，如上海浦东、苏州等地，而忽视吸引力较弱的地区。因此，你们也应警惕出现部分地区长期发展过热、而某些地区发展迟缓的不均衡现象。

问：您的预见和提醒相信会得到中国政府和学术界的关注。那么，如何减缓或避免这种严重的地区不均衡？

答：首先，长江三角洲必须有一个协调的区域发展战略。长江三角洲中城市的经济总量、规模、区位和发展潜力都不同，各有长短，需要一个以整个区域为整体的战略性框架，制定明确的、长期的、战略性的发展思路。它应当符合国家、省（市）的宏观战略，反映区域发展差异，发挥各市所长，如工业、农业、旅游、高科技等，以谋求区域的整体发展。这样的战略制定需要区域内所有城市政府的支持，如果现在还没有或者不是很明确，我建议应该尽早考虑。

其次，整体战略需要实施中的切实合作。长江三角洲跨省、跨市，我感觉许多城市之间存在相互竞争，每个城市政府都希望获得更多资源和更快的经济增长，区域发展战略敦促各地应减少地方保护的政策，加强合作，但这不能停留在口头上，而是要落实在行动中，例如高速铁路线路和车站等大型基础设施的统一规划、建设。

第三，发展战略必须协调公众的长远目标和私人的近期利益。泰晤士河沿岸发展最成功的经验就是在公众和私人之间建立起正式、长期的合作关系，建立起信任和理解，使地区长远的规划和私人个别的设想达成一致。当土地价值很低，对私人投资的吸引力很小的时候，需要有公共投资刺激发展。泰晤士河沿岸的发展表明，最初的公共投资可以对私人投资起到“滚雪球”的带动效应，一份公共投资可以带来十份私人投资。但我们也不能为了追求私人投资的短期利益而将公众利益搁置一边，我们往往看到，私营发展商在建设住区的时候，只顾住宅的建设，而将学校、医院和其它必需的公共设施留给政府当局。随着私人投资和土地开发的增加，政府应当考虑以一个强有力的、有效的机制，使私营发展商拿出他们的部分利润来提供公共设施，不然的话，政府将会面临如何承担因快速发展的需求所带来的巨大社会成本。

问：您还有那些具体的建议？

答：首先，长江三角洲应当建立一个小规模的、长期的区域协调组织，以监督战略性框架的实施。它可以定期或不定期地召开会议，共同编制规划，共同签署相关协议。在某些特殊的地区可以编制一些次区域规划，如长江沿岸地区，以协调解决一些相似的问题。

其次，应注重经济规划和空间规划的区别，目前国家、省级层面上的规划多侧重于经济规划，是非空间的，然而省这一级可能更需要空间规划。长江三角洲也应该有一个统一的空间规划，以避免各市在空间上的发展冲突。

这里，我要特别提醒你们注意一下长江三角洲地区小汽车的发展，当然，道路条件的改善和更加便利地使用小汽车是你们未来生活的一部分。但是，在快速发展进程中，有被道路建设所左右的危险，像西方一些城市那样，让私人小汽车毁灭了你们的城市。道路应当建在土地需要开发的地方，而不是哪里容易或者想建在哪里就建在哪里。我的意见是不反对拥有小汽车，而是要提供多方式的公共交通供人们选择，高速铁路的发展会对长江三角洲产生深远的影响。长江三角洲可以吸取我们的经验，城市发展最大限度地利用交通设施的有效性，将城市开发项目线形地布置在交通沿线，减少农田的损失，使轻轨交通系统成为一种大流量出勤的特别有效的方式。

另外，可能是在中国洪水泛滥的原因，滨水地带往往被忽视了，而西方最成功的开发往往就是在滨水区，对区位有所偏好的私人投资会使地产大幅增值，其实浦东的成功经验也预示了这样的未来。

问：最后，请您谈谈对上海的看法。

答：我来中国已有五次，早在1973年就来过上海。近年来上海发展得很好，我深切感受到她的变化，特别是交通、通信的巨大改进，经济辐射力的增强，使之与周围城市拉得越来越近。今后，上海还要做好基础设施的协调，形成、保持自己的特色，比如港口城市。此外住房的建设应该为50%以上的人口提供他们能够负担起的住房。

伦敦过去发展中的教训和泰晤士河沿岸发展的成功实例也许会给你们一些启发，我们无法告诉你们能做什么，但可以告诉你们不应当做什么，预祝你们在迎接未来的挑战中取得成功。

责任编辑：晓丹