《城市管理》2003-01 返回目录

论西方民主政体下的管治

Governance Discourse in Western Democracies: the Case of City—Region

文：约翰·弗里特曼 John Friedmann

译：沈道齐等 SHEN DAOQI et.（中国科学院南京地理研究所）

约翰·弗里特曼(John Fridmann),著名城市与区域、城市化、城市体系方面专家,长期从教于美国加里弗尼亚大学洛杉矶分校的建筑与城市规划研究学院,现为加拿大温哥华英属哥伦比亚大学社区与区域规划学院名誉教授，对世界城市，特别是环太平洋城市有独到研究。他的名著《The Word City Hypothesis. Development and Change》和《Word City Formation :An Agenda for Research and Action》在学术界享有盛名。

此文是我2002年赴加拿大参加国际会议期间，在访问约翰·弗里特曼教授并向他请教Urban Governance的含义后，邀请他为中国城市研究学者特别撰写的一篇文章，现翻译后介绍给对此有兴趣的朋友，希望有助于理解“管治”一词的概念和真正含义。

——沈道齐

2003年1月

本文旨在介绍西方民主政体下的管治过程，特别是介绍西方民主社会政体下的城市-区域管治的应用。这篇文章专为中国读者而写，由于中国在语言、制度、风俗习惯以及管治的实践等方面的观念与西方民主社会不同，因此，希望中国读者更好地理解中西方管治的区别，从而有助于促进东西方之间的交流。

“管治”的由来

管治一词作为一个相对较新的概念在西方社会中已经被广泛使用，它伴随着自1970年以来资本主义生产方式的一系列结构变化，具体的说，它是随着全球化过程开始而产生的。从经济和金融意义上看，全球化进程和其他很多事情引起了国际、国家和城市-区域系统间相互权利关系的重组。

◆在经济事务方面，全球化进程增强了像世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行等国际性机构的作用，国家政府不得不让渡一部分自主权（也就是国民经济的调控权）作为代价。

◆通过全球范围内的运转磋商，相对有一小部分跨国公司（多国公司）的地位得到加强，他们中大多数总部设在美国。

◆全球化进程增强了许多国家的城市与地方政府在管理经济和社会发展的才能，其原因是中央政府将一部分必要的权利下放给地方/区域的政府。

◆在新自由政体下的西方国家，全球化进程尤其提高了民间团体的地位，以集体行动共同参与地方、区域、国家甚至全球事务。

这些新的权力关系将决策从中央和（各级）政府的作用转移到协同管治的新方式，并涉及形形色色利益相关的个人和群体。

协同管治是一个非常耗时并且常发生冲突的过程，这引发了一种新的职业的出现——谈判协商和解决冲突的专业人员。协同管治大多出现在已建立的法律框架的边缘地带，具有灵活性和非正式性。许多利益攸关者，具体地说有政府、经济组织和民间团体，经常参与不同层次（譬如地方的，区域的，国家级的）的决策过程，从不同方面为同一目标作努力。然而，尽管这样的伙伴关系的安排给人以一种各方力量平等参与的印象，但事实通常并非如此，在许多政府-私人伙伴关系的架构中，私人部分常起着支配作用。

民间团体参与管治

在所有的利益攸关者中，民间团体组织的代表们在规划和决策中的重要性已经得到广泛认同，现在的争论是民间团体的参与形式和参与程度。有些人认为，民间社会团体拥有极具价值的本地知识，这是政府用别的方式难以获得的，将民间团体引入是增强决策过程整体合理性的需要。而另一种主张则是，民间团体的代言人仅能代表某些具有特殊利益的团体，不能合法地代表所有团体。还有人认为，更广泛地征询民间团体的意见，对于解决人们在他们的城市或邻里中，由于缺少磋商和其他复杂因素而产生的障碍是一种途径，并可以减少社会不安定，这应视为民主决策的一种方式。然而，官僚们总是认为社会参与是“浪费时间”，他们最多只在口头上赞同这种做法。

即便社会参与被认可，也还有许多问题要讨论。例如，是在规划建议一开始就参与，还是先形成规划，再根据民间团体提出“意见”加以改进，或者是在执行阶段及后续评估时才出现社会参与。此外，是否只有专家学者或著名的实践家在圆桌会议上参与讨论，或者从基层开始，采取普遍参与的形式等等。

主张普遍参与者认为，大部分城市居民通常不太参加社会活动，无法听到他们的声音。然而，大多数处于边缘的人，包括妇女、种族团体、少数民族、季节性流动工人、贫困者，应与其他阶层的市民具有同等的权利，如何满足他们对特定项目或计划的要求，是对规划者及其他的政策制定者的挑战。反对普遍参与者认为，大部分人们缺乏教育、不能阅读地图理解预算、不愿在公众集会中发言、带有狭隘自私的幻想，所以他们宁愿要技术专家来裁定。然而，尽管有这些看法，现在各种形式的公众参与在西方国家的城市规划和管理中已被视为是可以接受的。但这并不意味我们的参与过程已管理得很好。

关于社会参与，有一个让人印象深刻的例子，巴西阿里格勒港（Porto Alegre）市政预算的参与过程。这是个拥有130万人口的城市，是南部里约格兰德州（Rio Grand do Sul）的首府。自1989年社会主义城市政府掌权后，至今每年有15000人参与市政资金预算，这些人中大部分来自缺乏最基本的基础设施的穷困地区，他们参与制定区域改造计划和分配重点项目，例如修筑公路、提供饮用水、健康中心、休闲场所、重建以前被忽视的地区等。公众参与的成功导致了最初实行这一政策的巴西工党的重复当选。阿里格勒港的经验得到了其他的巴西城市最广泛的学习和模仿。

让民间团体能够更加明智地参与决策制定，需要一些不可缺少的条件，其中最重要的就是信息。只有对情况了解的市民才能及时地介入规划。报纸、广播以及电视是政府以外的提供信息的通道，他们必须有相应的出版自由，凭借法律赋予的知情权将取得的公共文件和公共事务计划告知大众。当然，这也意味着关心市民利益、住区环境、日常生活的民间社会组织必须具备庞大的网络。但是，上述条件甚至在民主的西方社会中也不是所有国家都具备的，并不是所有的市民都能在塑造城市未来中扮演积极的角色。阿里格勒港Porto Alegre有15000个居民参与市政建设资金项目，尽管数量很引人注目，但是也只代表了所有居民中很小的一部分（0.001%）。但毕竟这些居民不仅在城市每年的投资分配中起到了重要的作用，而且建立了世界上最透明的地方管治结构。

城市-区域的管治

大都市圈的中心城市总是被一些经济区域包围，这些区域的经济功能既与其本身相关也与中心城市相关。从地理尺度和人口两方面考虑，这些经济区域明显比中心城市大很多倍，并分由不同的地方政府管理。不同的经济侧面、收入水平及自然条件使得他们小心翼翼地保护自己的独立（不管是多么有限的），因此在他们之间要达到某种程度的协调是有一定困难的。可是，经济全球化使城市-区域间的竞争不断加剧，相邻地区间地方政府的密切合作并且在商业、劳动力、民间社团方面进行联合越来越势在必行。

采取“一劳永逸”的尝试解决这些问题成功的很少。总体而言，地区管治问题仍然在争论中。现有的做法是：1、准城市-州模式（a quasi-city-state Model），在这一模式中有两个层面的管治，省的和地方的，前者最终决定了地方规划决策；2、地方政府部门间的自愿合作；3、非盈利组织的联合，有时需要省级政府的支持，并与同一区域内的更多地方性官方机构同时起作用。

澳大利亚的大都市区是由通过选举出来的省级政府以类似城市-州的形式进行管治的。而美国的城市-区域尝试了所谓典型的在自愿的基础上的（地方）政府议会委员会的合作，但其决策对作为成员的地方政府没有绝对约束力。非盈利的区域规划组合在纽约、德国的鲁尔等地区都已取得了一定的成功。

在英属哥伦比亚省大温哥华地区的规划实例是一种有趣的试验。这个规划在区域发展战略方向上取得了惊人的意见统一(McGee)，它包括省级、大温哥华行政区以及地方选举区三个层次上的政府参与。大温哥华地区现有人口200万，计划到2020年增加到300万。在1990年代，经三级政府以及广泛的公众参与的长时间讨论后，一个25年的战略规划得到采纳。规划制定了一套区域可持续发展的共同目标：

·中心大都市区域的人口密集化；

·八个地区中心城镇的增长；

·通过私人-公有的合作，实施连接主要中心的大型运输系统；

·承诺将大温哥华行政区的2/3以上土地作为绿带，以保护水源（分水岭）、公园、生态重要区等；

·执行垃圾运输和处理、水源提供、污染控制等环境政策。

然而如McGee所指出的那样，地区管治与城市政府间的关系还在不断发展，新的省级立法正在酝酿出台，而来自民间团体的力量则强烈要求将决策权进一步延伸到下一级地区，这也许会带来更多的社会参与。

一般而言，在北美和西欧，改变权力、把约束性决策下放给地区及政府会遭到中心城市群体的强烈反对。其原因可能是：阶级问题，如以中产阶级为主的圣非南多（San Fernando）峡谷就威胁要脱离多元文化且有更多工人阶级的洛杉矶；语言基础，如在蒙特利尔（Montreal）说英语的人试图从政治上反对占统治地位的法语势力来强调自身的地位；意识形态的驱动，如在多伦多，人口众多的城市不愿与保守的郊区结合成一个更大的区域政府结构。

良好管治的标准

在我们探讨管治的同时，不可避免地也会出现对于什么是良好管治的争论，并且大量的实质性问题还有待澄清。如：什么是社团的判断力或“社会资本”。关于诚信。究竟是谁信任谁，或者为什么信任，我们仍不清楚。我想说，在这个小小单词后面是一个乌托邦式社区的概念，在这个社区中我们从对方的眼睛中感到，在为了共同目标而努力的过程中，彼此可以依赖。

我们需要一些规则或原则，作为判断管治措施的标准。我曾经提出城市-区域管治的六条标准，由于这六条标准概括出几乎所有的城市最终所面临的非常实际的问题，同时也是关于良好管治的一个阐述，所以，我相信这些标准在不同文化背景下同样有效。介绍如下：

◆有权威的行政领导：领导者要能清楚地表达出共同的政治远景，使公民对此远景有强烈的共识，并动员一切资源以实现这个远景。

◆公众的责任：1、非强制及定期的政治代表选举；2、对于被选举人、现任政府的工作以及本市的所有事项，市民有充分了解的权利。

◆透明度及知情权：管治的运作方式应尽可能地透明化；市民应当有知情权。

◆包容性：所有市民有权直接介入关系他们生活与生计的政策、计划、规划的制定。

◆反馈：市民有权维护自身权益、表达不满、要求建立适当的维权渠道，能在“日常生活”的区域接触到政府；而政府要对他们的维权和不满给以及时、适当的反馈。

◆非暴力引起的冲突的处理：不以肉体暴虐的方式解决国家与公民之间的冲突。

在本文中，我试图对现今关于管治，特别是西方民主社会中管治的新概念作一个清楚的论述。经我的探索，它起因于资本积累形式的结构性转变。我认为，管治是用来表示一种对公共行为的参与责任，涉及三方面的协作：政府，法人资本家和民间团体。

在结束前，我想明确指出，对于中国这样一个政府体制和文化传统与西方很不同的国家，我并不提倡有关西方管治的任何观点。但是，我希望以上的这些论述，能越过文化和政治的屏障，促进中西方管治理论的学习与交流。

责任编辑：汤潇