《城市管理》2003-01 返回目录

面向“三农”——我国城镇发展的历史使命

On Agiculture, Countryside and Farmers: the Historical Mission of Chinese City & Town Development

文：金经元 JIN INGYUAN（中国城市规划设计研究院）

2001年我国城市化水平为37.65%（农村人口为62.35%），基本上达到了1998年世界发展中国家的平均水平（38%）。城市发展的趋势一是城市结构和规模逐步向大中城市发展；二是向以经济为纽带的大城市为中心的城市群发展(1)。

预计到2002年底我国人均GDP将达到1000美元。专家指出，从800美元到4000美元，人们的生活都将处在小康阶段(2)。

城市化水平的提高和人均GDP的增长，基本上是由于城市非公有经济的增长，并没有给农村带来相应的发展。

据中国社科院数量经济和技术经济研究所赵京兴研究员估计,1980年中国大陆城乡合计的基尼系数为0.3左右，到1998年上升至0.456,而美国20世纪90年代中期为0.40。(3)他认为,中国基尼系数拉大问题，首先是城乡之间差距拉大。(4)

从1997年起农民人均收入增长幅度呈持续下降趋势，直到2001年才有所回升：

农民人均收入同比增长幅度(%)

1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年

9.6 4.6 4.3 3.8 2.1 4.0

“但其回升的基础并不稳定。首先，农民收入增速的回升，是在连续四年较大幅度下降基础上实现的，具有很大的恢复性和补偿性。其次，农民收入增长在相当程度上依靠粮食价格回升和畜牧产品生产的发展，” 在中国加入WTO以后，面临国际市场的挑战下“这两个增收因素是不稳定的”。(5)

当一个国家人均收入发展到1000美元左右时，合理的乡村、城市居民收入消费差距一般是1：2。而去年，我国农民的纯收入是2366元，城市居民收入中可支配的货币收入是6860元，表面差距为1：3。但是，在农民的纯收入中，扣除未卖出的农产品和第二年的生产投入，最后只剩1400多元可以购买工业消费品，而城市居民，加上隐性的福利收入，总收入超过7000元，两者差距就超过了1：5。(6)

“农村人口占总人口超过了70%，但政府用于农村的财政支出仅占总支出的10%-15%，农村人口人均实际税费比率为5%，而城镇人口实际人均税率为0.58%。如此，必然妨碍了对农民的人力资本投资、阻碍农村劳动力流动和转移，这是农民人均收入相对水平和公共服务水平低的重要原因，是束缚我国社会生产力发展的最大体制性障碍。” (7) 这说明城市发展以牺牲农村利益为代价的历史病态并未扭转。

城乡差距的持续扩大，促使大批农业人口向城市流动。据2000年人口普查资料，全国流动人口为12017万人，其中从乡村流出的占73%(8)，约合8800万人。

农业、农村、农民的弱势地位，不可能支撑繁荣的城市、先进的生产力和先进的文化。我国农业效率不到泰国一半(9)，2000年农村居民人均消费支出仅是城镇居民的33.4%（按注释4的观点，仅有20%——作者注），比1997年降低5.2个百分点，平均每年下降1.7个百分点(10)，2001年我国商品积压值超过GDP的41%以上（11），据北京市高级法院副院长王明介绍，今年以来，北京市各级法院共审结“两抢”案件727件1405人，其中外地来京人员702人，农业人口888人，占犯罪总数的88.3%（12）。

上述一切都是社会生态的失衡，需要全社会的关注，这就要求我们大家共同建立城乡一体的社会生态观，才有可能把各项工作做得更好。

社会生态是自然生态的子系统

人类是自然演变的新生儿。和其他生物一样，人类的生存、生理和心理健康都依存于自然，是自然的一部分。在相生相克的生存竞争中，人类继承了生物进化的成果逐步演变出发达的大脑，使他不仅有顺应自然的本能，而且在一定程度上还有改造自然、创造更适于生存环境的能动性。然而，人类的能动性是有限的，当能动性超越了自然环境容量的限度，就破坏了自身赖以生存的前提。

1987年联合国“世界环境与发展委员会”在《我们共同的未来》的报告中，首先提出了可持续发展的概念。1992年联合国“环境与发展大会”在巴西里约热内卢通过了《21世纪议程》，已有130余国成立国家级的可持续发展委员会，其中包括中国。可以说，可持续发展已经成为全球的共识。

然而，名利的诱惑往往使有些人把可持续发展作为招揽生意的广告或标榜政绩的幌子，表现出不少浮躁、虚假、急功近利、转嫁矛盾等违反科学的行为，使自然生态环境继续恶化。最近，据美国野生动物保护协会的报告，地球表面83%的陆地面积已被人类占用，留给野生动植物的原始地区已经很少。人类对地球环境的恶化，负有不可推卸的责任。

美国地球政策研究所(Earth Policy Institute)所长莱斯特·布朗(Lester R. Brown)认为，经济活动不得超过地球生态允许的容量，提出了“经济是地球生态的子系统”(13)的概念。这无疑是观念上的巨大进步。然而，这个概念仍然回避了以强凌弱、爱富嫌贫、官贵民贱、损人利己、重工轻农、重城轻乡、重个人经济收入轻社会物质生产等必然严重触及自然生态平衡的社会生态根源。因而我主张把上述概念修正为“社会生态是自然生态的子系统”。因为，脱离社会生态问题来研究经济问题犹如隔靴搔痒，无济于事。

目前我国的“三农”问题不仅是经济问题，更是社会生态问题，需要全社会改变观念，城市规划、建设与管理工作者都责无旁贷。而且，把社会生态作为自然生态的子系统，还有利于辩明当前令人困惑的“环境保护是以自然为中心还是以人为中心”的争论。

国务院发展研究中心副主任陈锡文指出：“现在最大的问题并不是缺钱，关键是要看制度怎么倾斜（缺钱是经济问题，制度怎样倾斜是社会生态问题——作者注），只有政府真正从‘管农民’转变成‘为农民服务,农业中的许多问题才可能更有效地得到解决。”(14)

大力发展面向“三农”

的新型小城镇体系

“20世纪80年代之后，乡镇企业蓬勃发展，一大批小城镇随之崛起……各类城市也获得快速发展，吸纳了8000多万农村流动人口……1978年全国只有2178座小城镇，2000年猛增到20312座……形成了相当于全国37%的城镇人口，有效地分流了大中城市的压力。” 然而，“有测算显示，目前农村绝对过剩的劳动力仍有至少1.5亿……全国4亿多青壮年农民中有近1/4是文盲和半文盲。滞留在农业生产领域的劳动力以文盲、半文盲和小学文化程度者为主，转移这部分劳动力的难度较大。”(15)

当初促使小城镇快速发展的乡镇企业，是在改革开放的形势下，利用当地资源、传统工艺，在卖方市场的条件下起步的。他们往往因陋就简，科技含量不高，基本不考虑生态环境问题。目前，商品丰富了，形成了买方市场，这类企业有的在市场竞争中已处于困境，有的在竞争中积累了资金或与境内外资本相结合，增强了装备水平，提高了产品技术含量，已有很大发展。然而，与境内外资本结合的企业，往往以外来投资者的思路为指导，利用当地廉价资源和劳动力，面向国内外广大市场，牟取最大利润。他们不顾“三农”的根本利益，利用当地人急于致富和环保意识不强的弱点，很少考虑“三废”治理和劳动保护，甚至把在大城市无法立足的污染企业转移到小城镇，使小城镇的生态环境日益恶化。这是当前特别应该注意的问题。

“加强农业基础，就必须真正把农业放在国民经济的首位。农业、农村和农民问题，始终关系国民经济和社会发展的全局，这是我们的基本国情决定的。”(16)显然，要向“三农”倾斜，有赖于各级政府的宏观调控。小城镇的政府在引进投资的政策、内容和发展方向上应更多考虑“三农”的利益，决不能“饥不择食”，存有先污染后治理的侥幸心理，重走得不偿失的老路。应该发挥小城镇接近自然和乡村的天然优势，形成城乡一体、空气清新、环境优美的新型城乡结构形态。要使小城镇成为接纳当地农业剩余劳动力的主体，当地农产品集散、加工、储运的中心，引进外来农业生产、农产品加工先进技术和人才以及教育和培训农民的根据地，在市场、信息、交通、科研和文化上与大中城市沟通的纽带。大中城市应重点发展技术含量较高的工业企业，把劳动密集型的农产品加工企业逐步向小城镇转移，并把自身较强的生产、环保、科研和教育能力适当向“三农”倾斜。让城市向乡村让利，逐步偿还长期对乡村欠下的旧债。

我国农产品加工有很大的潜力。“发达国家的农产品加工业产值是农业产值的3倍以上，而我国还不到80%”(17)；“中国占世界食品工业的比重不到5%,发达国家食品工业总产值与农业总产值之比是3:1,而我国仅为0.3:1。我国深加工用粮不到总产量的8%，而发达国家在70%以上。我国农产品的加工程度为45%，而发达国家在88%以上。”(18)然而，这些劣势提供了广阔的发展前景，也是吸引力极强的市场和小城镇发展的依据。关键在于决策者的思路。

大力发展面向“三农”的小城镇，是中国乡村城市化的根本出路。

通过规模经营组织

农民走共同富裕之路

目前我国农业在很大程度上还依赖家庭承包管理，这固然调动了农民个体生产的积极性，但很难发挥农民的集体力量。在抗洪抢险中，我们看到的主力往往仅仅是解放军战士，而看不到农民的集体力量。不难想象，在与外来投资者的合作中，农民以个体身份入股是什么结果。尽管有人美其名曰：“让农民变‘股民’”，然而以个体农户的土地使用权入股，与强大的外来资本相比，显然只是沧海一粟。分散的农户面对财大气粗的投资者只能是弱者，很难取得公平公正的地位，要想取得合理的报酬，谈何容易！

然而，当前各种形态的农业企业化趋势必然要推进农业的规模经营。山东省寿光市被国家命名为“中国蔬菜之乡”，形成了80万亩蔬菜、18万亩果园、30万亩海淡水养殖和300个饲养小区的格局。北京市平谷区的大桃远销国内外市场，建立了16.8万亩桃园，带动了果品运销业，食品加工业(19)；这些都为组织农民走向共同富裕提供了机遇。

显然，要使农民真正走共同富裕之路，不仅需要积累资金，营造涉农的商贸、加工、储运环境，给予各种涉农的技术、科学、教育援助，更需要鼓励农民成立各种专业合作组织，让农民切实掌握自身的命运。这就需要各级政权的支持，并“摸着石头过河”，不断总结经验。

北京市房山区韩村河村1983年以30多人的建筑队伍起步，到1999年已发展到拥有职工3万多人的大建筑企业集团。建筑业积累的资金推进了当地农业生产现代化。2000年全村实现总产值15.6亿元，3000多村民人均年收入1.1万元，成为京郊首富村。

河南省临颍县南街村是一个种粮村，没有特殊优越的农业生产条件，在农业全面萎缩的情况下，1986年5月提出凡没有能力种好、管好责任田的，可以写出申请，经村委研究批准把责任田交归集体，由村面粉厂解决吃面问题。到1990年10月全村2300亩土地全部交村集体经营，村办企业由2个发展到26个（其中合资企业4个）。全村工农业产值从1984年的70多万元增长到1994年的8.02亿元。由于村民实行工资加分配的办法，他们自称为共产主义小社区。当然，他们与社会的交换仍然遵循市场原则。我们可以在电视上看到南街村产品的广告。外来职工领取高于当地职工20%-30%的工资，并不断扩大供给的成分。对表现好的外来职工，可成为村民或荣誉村民，和南街人享受同等待遇。(20)

韩村河和南街村虽是两种不同发展道路的个例，但是，他们的尝试都有利于认识的深化。如何使农民真正走上共同富裕的道路，实现城乡社会结构的公平、公正，是历史赋予我们的使命。

切实实现农村九年义务教育，

扫除解决“三农”问题的文化障碍

“国务院发展研究中心曾就义务教育的投入作过专题研究，发现我国义务教育的投入78%左右由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，中央财政负担甚少。而有些地方乡镇财政十分紧张……已经无力负担，于是只好拖欠教师工资、滥集资、乱收费，问题重重。”(21)“农村义务教育大多不义务……在安徽省进行的费改税试点工作中发现，多年来农村义务教育实际主要由农民自己承担的，一旦取消了向农民收取的教育附加费和教育集资，教育经费中相当于30%的巨大亏空几乎无法填充。”(22)鉴于2001年中央财政已突破万亿元，具备了在一定程度上办大事的能力，因此，在2002年两会期间，一些政协委员建议由中央财政全额承担九年义务教育经费。(23)这一建议无疑具有十分深远的意义。

当中国农民普遍具备了初中以上教育水平，他们就有了掌握农业科学技术和从事非农业生产的基础，并有可能继续深造。这就为解决“三农”问题扫除了文化障碍。

责任编辑：陈海松